Le Monde - 27.10.2019 - 28.10.2019

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IDÉES

DIMANCHE 27 ­ LUNDI 28 OCTOBRE 2019

0123

Hélène Rey Heurs

et malheurs de

la Bank of England

Les soubresauts de l’histoire et ses relations

avec le pouvoir ont dicté la conduite de la Banque

d’Angleterre à travers les siècles,

détaille la spécialiste de macroéconomie

L

a Banque d’Angleterre, née à la fin du

XVIIe siècle, a participé aux grands

jours de l’Empire britannique ; elle a

traversé les guerres mondiales.

Devenue indépendante en 1997, elle est à

présent aux prises avec le Brexit. Comme

la plupart des banques centrales, la Ban­

que d’Angleterre est une création du

gouvernement. Elle a été fondée en 1694

sur la base d’un quid pro quo. En échange

d’un financement, sous forme d’achats

d’obligations, pour mener une guerre

contre la France, la Banque d’Angleterre a

bénéficié d’avantages particuliers : seule

banque par actions autorisée en Angle­

terre, elle est devenue la banque favorite

du gouvernement. Elle a été établie par

une charte parlementaire, réexaminée pé­

riodiquement. Durant les renégociations

des privilèges de la Banque, le gouverne­

ment essayait d’obtenir des conditions de

financement plus avantageuses.

L’importance de la Banque d’Angleterre

par rapport aux autres banques commer­

ciales n’a cessé de croître. En 1816, le célè­

bre économiste David Ricardo argumente

qu’il est préférable que le seigneuriage (re­

venu obtenu par l’émission de monnaie)

soit aux mains d’une institution publique

plutôt que privée. Se méfiant néanmoins

des inclinations du gouvernement à émet­

tre trop de monnaie pour financer ses dé­

penses, Ricardo préconise, dans son Plan

for the Establishment of a National Bank

(1824), de donner le pouvoir d’émettre la

monnaie à des commissaires indépen­

dants du pouvoir politique.

S’inspirant des recommandations de

Ricardo, le premier ministre Robert Peel

divise, en 1844, la Banque en un départe­

ment chargé des émissions et contrôlant

la valeur de la monnaie et un département

des affaires bancaires. Pendant la première

guerre mondiale, le contrôle du gouverne­

ment sur la Banque d’Angleterre s’accroît

notablement. La conduite de la politique

monétaire et des changes restent la pré­

rogative du gouvernement, la Banque est

son agent. Cela ne se fait pas sans pro­

blème : le gouverneur Walter Cunliffe

essaie de bloquer certains ordres du Trésor

britannique concernant l’utilisation des

réserves d’or, ce qui conduit à une confron­

tation avec le premier ministre Lloyd

George. Il devient très clair que, en cas de

guerre ou de crise, la Banque est subordon­

née au gouvernement. De la crise de 1931,

où la livre sterling sort de l’étalon­or, à la

fin de la seconde guerre mondiale, les déci­

sions stratégiques en matière de politique

monétaire et de flux de capitaux sont du

ressort du Trésor et non de la Banque.

Entérinant cette situation de dépendance,

le gouvernement travailliste nationalise

la Banque d’Angleterre en 1946.

Dans les années 1970, la situation macro­

économique se détériore de façon nota­

ble à la suite des chocs pétroliers ; la stag­

flation s’établit. La Banque d’Angleterre

sort du système monétaire européen,

après avoir subi une attaque spéculative

en septembre 1992. Cela met fin à près de

trois cents ans de régimes monétaires

(étalon­or, Bretton­Woods, système mo­

nétaire européen) durant lesquels l’objec­

tif principal de la Banque d’Angleterre,

d’un point de vue macroéconomique,

était externe : la stabilisation du taux

de change de la livre sterling. La Banque

adopte alors le ciblage de l’inflation

comme régime de politique monétaire et

un taux de change flexible.

L’incertitude du Brexit

Incorporant des idées issues du monde

universitaire, selon lesquelles une Banque

centrale obéissant au pouvoir politique se­

rait tentée de faire trop d’inflation pour sti­

muler l’activité économique et perdrait

ainsi sa crédibilité, le gouvernement bri­

tannique accorde l’indépendance opéra­

tionnelle à la Banque d’Angleterre en 1997.

Depuis, le Trésor britannique fixe une

cible d’inflation à la Banque (environ 2 %)

et celle­ci doit la respecter en agissant

comme elle le juge préférable. Jusqu’à

2007, le nouveau régime a produit de bons

résultats quant à cet objectif.

La crise financière de 2008 a amené la

Banque d’Angleterre, comme toutes les

autres grandes banques centrales, à agir

comme prêteur en dernier ressort et à

prendre des mesures de politiques moné­

taires non conventionnelles pour essayer

de remplir son mandat dans un environne­

ment déflationniste, où les taux directeurs

sont proches de zéro. La crise a eu deux

effets majeurs. D’une part, elle a remis

au centre des préoccupations le mandat de

stabilité financière des banques centrales

qui, en particulier en Angleterre et aux

Etats­Unis, avaient adopté une attitude de

« laisser­faire » vis­à­vis des marchés fi­

nanciers. La Banque d’Angleterre abrite, de­

puis 2012, un Financial Policy Committee

(« conseil de stabilité financière ») chargé

de contrôler le risque systémique. D’autre

part, l’achat important de titres souverains

par les banques centrales pour éviter la

déflation et relancer l’économie a rouvert

le débat sur les interconnexions entre poli­

tiques monétaire et budgétaire.

Le Brexit apporte par ailleurs son cortège

de récriminations. L’actuel gouverneur,

Mark Carney, s’est vu critiqué pour avoir

publié des prévisions économiques sur le

Brexit et examiné différents scénarios,

dont certains pessimistes (notamment le

« no deal »). Il ne fait pourtant que tenir

son rôle de banquier central, censé antici­

per les crises pour y répondre vite. La

direction de la vénérable Banque d’Angle­

terre se trouve confrontée à une plus

grande incertitude, avec le gouvernement

populiste de Boris Johnson, qui tend à

opposer « peuple » et « experts ».

Hélène Rey est professeure à la London

Business School

André Orléan L’indépendance, un

choix plus politique qu’économique

La liberté d’action des banques centrales ne repose

que sur un consensus international transpartisan

d’une remarquable robustesse, analyse l’économiste

L

a manipulation de la monnaie

par l’Etat est aussi vieille que la

monnaie elle­même. Selon cer­

tains historiens, l’invention de la

monnaie, en Lydie, au tournant

des VIIe et VIe siècles av. J.­C.,

n’aurait pas eu d’autre but que de rem­

plir les caisses royales! Cependant, avec

l’avènement et le développement du

capitalisme, une transformation radicale

s’opère : le Trésor public perd la maîtrise

directe de l’émission monétaire, qui

passe sous la responsabilité d’un nouvel

acteur, la banque centrale.

Ainsi, un Etat en quête de finance­

ments doit désormais s’adresser au ban­

quier central pour le convaincre, d’une

manière ou d’une autre, de lui livrer

les moyens de paiement dont il a besoin.

Cette architecture bicéphale, qui est tou­

jours la nôtre, est des plus énigmatique

par le fait qu’elle institue une tension,

pour ce qui est du contrôle de la mon­

naie, entre l’Etat et la banque centrale.

Napoléon en a bien saisi toute la com­

plexité lorsqu’il déclarait : « Je veux que la

banque soit assez dans les mains du gou­

vernement, mais qu’elle n’y soit pas trop. »

Une souveraineté mise hors jeu

Avec l’apparition du capitalisme néoli­

béral, dans les années 1980, s’est imposée

une nouvelle doctrine qui place doréna­

vant la politique monétaire sous la seule

autorité du banquier central. L’Etat s’en

trouve écarté parce qu’il est perçu, par

les économistes néolibéraux non pas

comme l’interprète légitime de l’intérêt

général, mais comme le jouet de clientè­

les électorales qu’il cherche prioritaire­

ment à satisfaire, y compris par des

mesures inflationnistes. En conséquence,

il s’est agi impérativement de lui retirer

toute capacité d’influer sur la politique

monétaire. Le statut d’indépendance est

la clé de voûte de ce dispositif, car c’est lui

qui est censé donner à la banque centrale

les moyens – juridiques – de résister aux

sollicitations de l’Etat dépensier.

Que faut­il penser de cette étonnante

mise hors jeu de la souveraineté dans

un domaine qui, pourtant, appartient

depuis toujours à sa compétence? En pre­

mier lieu, observons que l’indépendance

dont jouit la banque centrale n’est jamais

qu’une indépendance octroyée par

l’autorité publique. Or, ce que l’autorité

publique a octroyé, elle peut tout aussi

bien l’abroger si la nécessité s’en fait sen­

tir. C’est ainsi qu’on a vu, en 2010, Cristina

Kirchner, la présidente de l’Argentine,

limoger son banquier central, pourtant

juridiquement indépendant, dès lors

qu’il s’opposait à sa volonté d’utiliser une

partie des réserves de la banque centrale

d’Argentine pour financer la dette publi­

que. En effet, là où existe une souverai­

neté existe un pouvoir supérieur qui fait

et défait les lois. C’est une illusion de

croire que la loi, même constitutionnelle,

aurait une force propre qui puisse

contraindre durablement le souverain.

Accord généralisé

L’histoire monétaire est tout entière faite

de ces décisions politiques radicales qui

défont les constructions institutionnel­

les les plus solidement établies, sans pré­

venir. Pensons à la décision de Nixon, en

août 1971, de mettre fin aux accords

de Bretton Woods. Ou, mieux encore, à

la décision britannique du 21 septem­

bre 1931 de suspendre l’étalon­or. Comme

l’avait si bien exprimé un ancien minis­

tre travailliste : « On ne nous avait jamais

dit qu’une telle chose pouvait être faite! »

En conséquence, qu’il ait été possible

de maintenir l’indépendance des ban­

ques centrales depuis une trentaine

d’années, pour tous les grands pays,

quelles que soient les alternances gou­

vernementales, n’a pu être obtenu que

parce que aucune force politique parve­

nue au pouvoir ne s’y est opposée.

Autrement dit, l’indépendance des ban­

ques centrales ne décrit nullement

une situation de conflit, dans laquelle la

banque centrale, grâce à son statut

juridique, imposerait à l’Etat de répri­

mer ses pulsions inflationnistes, mais,

tout au contraire, une situation d’accord

généralisé de tous les partis gouverne­

mentaux autour de la politique de stabi­

lité des prix voulue par les marchés

financiers et mise en œuvre par la ban­

que centrale. Cette interprétation non

conventionnelle ne manquera pas de

surprendre. Notons cependant qu’elle

recoupe étroitement celle avancée par

Milton Friedman au début des années

1960 : « Les banques centrales ne sont

indépendantes que pour autant qu’il

n’existe aucun conflit véritable entre elles

et les gouvernements. Dès qu’un conflit

sérieux apparaît, c’est presque toujours la

banque qui cède le pas, et non l’inverse. »

Dans la configuration présente, l’élé­

ment déterminant a été la conversion

de la gauche socialiste et sociale­démo­

crate (Blair, Clinton, Mitterrand, Schrö­

der, etc.) à la doctrine néolibérale, ce qui

a permis que se construise un consen­

sus international transpartisan autour

de l’indépendance des banques cen­

trales d’une remarquable robustesse.

C’est dire combien l’idée d’une monnaie

neutre, dépolitisée, traditionnellement

associée à l’objectif de stabilité des prix

est inappropriée. Il est d’ailleurs prévi­

sible que la montée en puissance de

nouvelles forces politiques, dites « anti­

système », conduira à la mise en cause

de l’indépendance.

André Orléan est président

de l’Association française d’économie

politique (AFEP)

À QUOI LES BANQUES CENTRALES SERVENT-ELLES?

Ex-patronne du FMI, Christine Lagarde prend, le 1

er

novembre,

la tête d’une BCE divisée, tant sur les objectifs que sur les moyens.

Un défi l’attend : imprimer sa marque

L’ÉLÉMENT

DÉTERMINANT A

ÉTÉ LA CONVERSION

DE LA GAUCHE

SOCIALISTE ET

SOCIALE-DÉMOCRATE

À LA DOCTRINE

NÉOLIBÉRALE

COMME LA PLUPART

DES BANQUES

CENTRALES,

LA BANQUE

D’ANGLETERRE

EST UNE

CRÉATION DU

GOUVERNEMENT