Neue Zürcher Zeitung - 02.03.2020

Montag, 2. März 2020 SCHWEIZ 11

«Es fehlt der Anreiz ,

mehr zu tun als unbedingt nötig»

Die Rechtsprofessorin ChristineKaufmannhält die bestehenden Regeln für verantwortungsvolle Unternehmensführung in der Schweiz für

ungenügend. ImGesprächmit David Vonplon und Hansueli Schöchli sagt sie, warum die Konzerninitiative trotzdemzu weit geht

Frau Kaufmann,auf demTisch vor uns
liegt mein Handy. Wie sicher ist es, dass
es keineBestandteile enthält, die Men-
schen unter inakzeptablen Arbeitsbedin-
gungen gefertigt haben?
Wir tappen da leider imDunkeln. Es gibt
zwar dasFairphone.Dalässt sich eini-
germassen nachvollziehen, wo die einzel-
nen Bestandteile herkommen.Aber nicht
einmal dieser Hersteller kanngarantie-
ren, dass diese ganz unbedenklich sind.
Besonders beiKobalt besteht ein Risiko,
dass Kinderarbeit und andere Menschen-
rechtsverletzungen im Spiel sind.

Lässt sich daraus schliessen, dass Unter-
nehmen ihreVerantwortung nichtwahr-
nehmen?
Nein. Die Lieferketten sind heute so
komplex, dass es für Unternehmen
schlicht unmöglich ist, sie zu 100 Prozent
im Griff zu haben.Kein multinationa-
les Unternehmen kann vollständig aus-
schliessen, dass es bei seinenVertrags-
partnern und Lieferanten zuVerstössen
gegen Menschenrechte oder Umwelt-
standardskommt.Verantwortung wahr-
zunehmen, heisst, das Mögliche zu tun,
um solcheVerstösse zu verhindern.

Grosskonzerne haben heute bis zu eine
Million Lieferanten und Unterlieferanten.
Wie weit soll da dieVerantwortung gehen?
Wichtig ist, dass sich Unternehmen ein
Bild davon machen, was bei den Liefe-
ranten vor Ort geschieht. Nestlé sah sich
unlängst demVorwurf ausgesetzt, dass
auf Kakaoplantagen in Côte d’Ivoire
Kinder unter sklavenähnlichen Bedin-
gungen arbeiten.Das Unternehmen hat
dann vor Ort mit externer Hilfe heraus-
zufinden versucht, was an denVorwür-
fen dran ist. Es stellte sich heraus, dass
es an einigen Orten Probleme gab und
Personen und Organisationen an der
Kakaoproduktion beteiligt waren, von
denen man vorher gar nichts gewusst
hatte. Dank der Untersuchungkonnte
Nestlé Massnahmen einleiten.

Welchen Stellenwert haben Menschen-
rechte und Umwelt heute in den Zentra-
len derKonzerne?
Einen hohen.Vor allem bei grossen,
international vernetzten Unternehmen
ist die Sensibilität an sich da; erstrecht,
wenn die Aktivitäten imFokus derKon-
sumenten stehen.Tr otz demgutenWil-
len tun sich die Unternehmen allerdings
schwer mit derFrage, was sie tun sol-
len, um Verstösse gegen Menschen-
rechte, Umweltauflagen oder Arbeits-
rechte zu verhindern. Es gibt deshalb
eine riesige Nachfrage nachkonkreter
Hilfestellung.

Nichtregierungsorganisationen (NGO)
prangern trotzdem fast imWochentakt
Umwelt- und Menschenrechtssünden
von Multis an.Wirdda ein verzerrtes
Bild gezeichnet?
Nein. Es ist wichtig, dass solcheFälle
ansTageslichtkommen – und damitder
Öffentlichkeit bewusst gemacht werden.
Es fehlen in der Schweiz überdies ver-
bindlicheRegeln für eine verantwor-
tungsvolle Unternehmensführung.Fir-
men geraten deshalb inVersuchung, bei
Menschenrechten oder Umweltstan-
dards nicht genau hinzuschauen.Ich
höre oft von Unternehmen, es fehle der
Anreiz, mehr zu tun als unbedingt nö-
tig, weil man sonst gegenüberKonkur-
renten ins Hintertreffen gerate.

In der Schweiz soll der sogenannte Na-
tionaleKontaktpunkt (NKP)dafür sor-
gen, dass die Unternehmen die Leit-
sätze der OECD für Unternehmensver-
antwortung einhalten. Wie gut funktio-
nieren dieseVerständigungsverfahren?
Immer besser. Es werden mittlerweile
deutlich mehr Beschwerden eingereicht
als früher. Dabei handeltsichzu einem
grossenTeil um Menschenrechtsfälle.
International wächst die Zahl derFälle

aus demFinanzsektor und mit Bezug zu

Umwelt und Klimawandel.

Können Sie uns einBeispiel geben?

In einer Beschwerde gegen denWelt-

fussballverbandFifa machte eine Ge-

werkschaft Menschenrechtsverstösse

beimBau der Stadien für dieWelt-

meisterschaft 2022 in Katar geltend.

Der NKP entschied in einem ersten

Schritt, für die Anwendung der OECD-

Leitsätze zuständig zu sein, weil es um

wirtschaftliche Aktivitäten der Fifa

ging – auch wenn dieFifa formellkein

Unternehmen, sondern ein Sportverein

ist. DieFifa akzeptierte daraufhin, zu

einerVerbesserung der Situation auf

denBaustellen in Katar beizutragen –

auch wenn sierechtlich nicht direkt in-

volviert war.

Ist das nicht eine Selbstverständlichkeit?

Nein. Es war schon ein Erfolg,dass

sich dieFifa auf ein Mediationsverfah-

ren einliess und einsehrkonstrukti-

ver Dialog mit der Gewerkschaft statt-

fand.Fifa und Gewerkschaft haben sich

dann auf gemeinsame Arbeitsinspek-

tionen auf denBaustellen geeinigt.Das

war ein substanziellerFortschritt. Dies

umso mehr, als dieFifa in derFolge ihre

Politik für die Neuvergabe vonTurnie-

ren anpasste.

Kommt es auch vor, dass sich Firmen

weigern, sich auf solcheVerfahren ein-

zulassen?

In anderenLändern ist es zumTeil

schwierig, die Unternehmen an einen

Tisch zu bringen.In der Schweiz aber

gab es das noch nie.

Wenn die Mediationsverfahren so gut

funktionieren – braucht es dann über-

haupt zusätzliche Vorschriften zur

Unternehmensverantwortung?

Ja. DerKontaktpunkt kann ein gericht-

lichesVerfahren nicht ersetzen. Er be-

ruht auf dem Ansatz, dassdie Streit-

parteien gemeinsam nach Lösungen

suchen, die zurVerbesserung der Si-

tuation vor Ort beitragen. Er hat nicht

das Ziel, einen Schuldigen zu identifi-

zieren und diesen falls nötig zu bestra-

fen.Ist dies das Ziel derPolitik, dann

braucht esreguläre Gerichtsverfahren–

und ein klar definiertes Set vonRegeln

und Massnahmen, das zur Anwendung

kommt.

Trotzdem: Sind lösungsorientierte, frei-

willigeVerfahren nicht grundsätzlich

zielführender alsVerfahren, die mit

Schuld undBestrafung operieren?

In einer idealenWelt schon. Doch in der

Realität gibt es immer Unternehmen,

die sich weigern, die OECD-Leitsätze

anzuwenden. Und selbst wennsie an

Schlichtungsverfahren teilnehmen, wer-

den nicht immer alle Unternehmen ge-

willt sein, mit ihremVerhalten eineVer-

besserung der Situation herbeizuführen.

Unternehmen, die verantwortlich han-

deln, werden dadurch benachteiligt.

Es braucht für die Unternehmen also

verbindliche Sorgfaltspflichten und Haf-

tungsregeln, wie sie etwa dieKonzern-

verantwortungsinitiative verankern will?

Man muss unterscheiden. Es ist unbe-

stritten, dass Unternehmen alle mög-

lichenAuswirkungen ihrer Tätigkeit im

Blick habenmüssen– nicht nur einzelne

Menschenrechtsprobleme wie zum Bei-

spiel Kinderarbeit – und die Prioritäten

dort setzen müssen, wo die Risiken am

grössten sind. Anschliessend sollen sie

Bericht erstatten,wiesie mit diesen Risi-

ken umgehen. Ein Unternehmen wird

aber nie alleVerstösse, auch von kleins-

ten Sublieferanten in der gesamten Lie-

ferkette, erkennenkönnen.Könnte es

dafür in der Schweiz zurRechenschaft

gezogen werden, würde man ihm des-

halb eineVerantwortung aufbürden,

die es in gutenTr euen gar nicht wahr-

nehmen kann.Das macht dieKonzern-

verantwortungsinitiative zwar nicht, die

vorgesehene umfassende Haftung, die

auch alle wirtschaftlich abhängigen Zu-

lieferer einschliesst, geht aber sehr weit.

Der Gegenvorschlag des Nationalrats

will diese Haftung einschränken.

Richtig. Er fordert von den Unter-

nehmen eine Sorgfaltsprüfung, welche

ebenfalls die gesamte Lieferkette ab-

deckt. Aber die Unternehmen haften

nur dort, wo sie auch Einfluss nehmen

können. Der Gegenvorschlaggeht also

viel weniger weit als die Initiative. Ein-

geschlossen sind nur dieTochterfirmen,

soweit ein Unternehmen dieserechtlich

tatsächlichkontrolliert.

Die Schweiz droht also nicht zu einem

Eldorado der internationalen Klage-

industrie zuwerden, wenn der Gegen-

vorschlag angenommen wird?

Nein.Natürlich wirddasSystem zu Be-

ginn getestet werden. Spätestens nach

ein, zwei Gerichtsfällen wird aber klar

sein, dass dieskein lukratives Geschäft

ist. Insbesondere der amerikanischen

Klageindustrie wird der Anreiz feh-

len, Klagen einzureichen. Die Scha-

densummen und Streitwerte sind dafür

schlicht zu klein.

Was dieWirtschaft amVorschlag des

Nationalrats ebenfalls stört, ist dieBe-

weislastumkehr. Damit werde die Un-

schuldsvermutung alszentrales Ele-

ment desRechtsstaates ausser Kraft ge-

setzt, moniert etwa Economiesuisse.

Rechtlichgesehen verblüfft dieses Argu-

ment.Das bestehendeRechtkennt die

sogenannte Geschäftsherrenhaftung.

Gestützt daraufkönnen bereits heute

Verfahren gegen Unternehmen einge-

leitet werden – unter derVoraussetzung,

dass die Kläger den Schaden und des-

senWiderrechtlichkeit beweisenkön-

nen und ein Kausalzusammenhang be-

steht. Unternehmenkönnen allerdings

immer noch geltend machen, dass sie

sichandie Sorgfaltspflicht gehalten

haben.Dann haften sie nicht. Wichtig

ist darum, dass die Sorgfaltspflicht ge-

nau formuliert ist.

Die Unternehmen monieren, es sei prak-

tisch unmöglich zu beweisen, dass die

Sorgfaltspflicht zu 100 Prozent einge-

haltenworden sei.

Das ist ein Missverständnis. Das Erfül-

len der Sorgfaltspflicht bedeutet nicht,

dass eskeine Probleme vor Ort geben

darf. Hier ist die internationale Diskus-

sion weiter fortgeschritten. Die Sorg-

faltspflicht verlangt einVerfahren und

nicht ein Ergebnis. Und das lässt sich

auch so abbilden, dass eine Entlastung

möglich ist.

Der Bundesrat hältwenig vomVor-

schlagdes Nationalrats. Er steht hinter

dem ständerätlichen Gegenvorschlag,

der getreu demVorbild der EU eineBe-

richterstattungspflicht für die Unterneh-

men vorsieht. Wa s taugt dieseRegelung

aus Ihrer Sicht?

DieseFrage kam auch in der OECD

vor wenigenTagen an einerKonferenz

zur Sprache. Dabei zeigte sich deutlich,

dass sich die Berichterstattungspflicht in

der EU nicht bewährt hat. Zwar ist es

gelungen, ein grösseres Bewusstsein in

den Unternehmen zu schaffen, was Risi-

ken im Menschenrechts- und Umwelt-

bereichangeht. Aber die Probleme vor

Ort haben nicht abgenommen. Nicht zu-

letzt auch Unternehmen üben Kritik an

derRegelung. Sie sind gezwungen, Be-

richte abzuliefern, ohne zu wissen, auf

welche Standards sie diese stützen sollen.

Droht dieses Problem auch in der

Schweiz,wenn der Gegenvorschlag des

Ständerats umgesetzt wird?

Ja. Der Ständeratsvorschlag knüpft an

die EU-Berichterstattungspflicht an und

übernimmt zugleich spezifische Sorg-

faltspflichten zu Kinderarbeit undKon-

fliktmineralien. In allen Bereichen ohne

spezifische Sorgfaltspflicht bleibt da-

mit unklar, worüber die Unternehmen

Rechenschaft ablegen sollen. Diesekön-

nen dann sagen, sie hätten nicht gewusst,

worüber sie berichten müssten. Diese

Defizite des Gegenvorschlags sind wohl

darauf zurückzuführen, dass dieser so

rasch geschaffen wurde und die Ent-

wicklung in der EU im Fluss ist.

Ist damit zu rechnen, dass die EU die

Vorschriften zurKonzernverantwortung

verschärft?

Ja. Die EU ist bereits daran, die Richt-

linie zur Berichterstattung zu überarbei-

ten. Zudem zeichnet sich ab, dass künf-

tig verbindliche Sorgfaltspflichten zur

verantwortungsvollen Unternehmens-

führung gelten sollen, die nicht mehr

nur für einzelne Sektoren gelten sol-

len. Schliesslich soll im Zuge des Green

Deal auch eine Sorgfaltspflicht im Um-

weltbereich und insbesondere im Klima-

schutz eingeführt werden.

Mit dem ständerätlichen Gegenvor-

schlag nimmt die Schweizalso keine

Vorreiterrolle ein, wie dessenVerfechter

behaupten?

Nein. Mit der Einführung einer Sorg-

faltspflicht zur Kinderarbeit lehnt sich

der Ständerat zwar an dasRegulie-

rungsmodell der Niederlande an, die

tatsächlich die Rolle eines Schritt-

machers haben. Man kann daraus aller-

dings nicht ableiten, dass die Schweiz

den anderenLändern damit auch vor-

aus ist.In den Niederlanden betrach-

tet die Regierung das Gesetz gegen

die Kinderarbeit nämlich bloss als ers-

ten Schritt in Richtung allgemeine Sorg-

faltspflicht und arbeitet bereitsan wei-

tergehenden Massnahmen. Der Gegen-

vorschlag des Ständerats bietet dagegen

eine punktuelleRegelung zur Kinder-

arbeit. Mehr nicht.

Im Dienst d er

Menschenrechte

dvp.· Christine Kaufmann setzt sich seit

Beginn ihrer wissenschaftlichen Tätig-

keit für die Menschenrechte in derWirt-

schaftswelt ein. Seit 2002 ist sie Profes-

sorin für Staats-,Verwaltungs- undVöl-

kerrecht an der Universität Zürich. Sie-

benJahre später war sie massgeblich an

der Gründung desKompetenzzentrums

Menschenrechte der Universität Zürich

beteiligt. IhreForschungsschwerpunkte

liegen auf den staatsrechtlichenAus-

wirkungen der Globalisierung und den

Schnittstellen zwischen internationalem

Wirtschaftsrecht und Menschenrechten.

Seit gut einemJahr ist sieVorsitzende

desAusschusses für verantwortungsvolle

Unternehmensführung bei der OECD.

«Die Lieferketten sind

heute so komplex, dass

es für Unternehmen

schlicht unmöglich ist,

sie zu 100 Prozent im

Griff zu haben.»

«DieKonzerninitiative geht sehrweit», sagt dieJuristin Christine Kaufmann. TANNER / NZZ