Le Monde - 08.04.2020

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MERCREDI 8 AVRIL 2020

IDÉES

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Pedro Sanchez Même les plus européistes, comme l’Espagne,

ont besoin de preuves d’un réel engagement de l’UE

Le président du gouvernement espagnol appelle à la solidarité européenne, et notamment à des mesures pour soutenir la dette publique

L’

Europe connaît sa plus

grande crise depuis la se­

conde guerre mondiale.

Nos citoyens meurent ou

se débattent dans des hôpitaux

débordés par une pandémie qui

représente la plus grande menace

pour la santé publique depuis la

grippe de 1918.

L’Europe affronte une guerre

différente de celles que nous

avons réussi à éviter au cours des

soixante­dix dernières années :

une guerre contre un ennemi in­

visible qui met à l’épreuve l’ave­

nir du projet européen.

Les circonstances sont excep­

tionnelles et exigent des prises de

position fortes : nous pouvons

être à la hauteur de la situation

ou échouer en tant qu’Union.

Nous vivons un moment critique

où même les pays et les gouver­

nements les plus européistes,

comme l’Espagne, ont besoin de

preuves d’un réel engagement ;

ont besoin d’une solidarité forte.

Parce que la solidarité entre les

Européens est un principe­clé des

traités de l’Union. Et c’est dans

des moments comme celui­ci

qu’elle se manifeste. Sans solida­

rité, il n’y aura pas de cohésion.

Sans cohésion, la désaffection

s’installera et la crédibilité du

projet européen s’en trouvera

alors gravement compromise.

Se départir des vieux dogmes

Des décisions importantes, que

nous saluons, ont été prises ces

dernières semaines, comme le

nouveau programme tempo­

raire d’achats d’urgence de la

Banque centrale européenne.

Cette semaine, la Commission

européenne a adopté le plan

SURE pour les personnes tou­

chées par le chômage. Toutefois,

ce n’est pas suffisant. Nous de­

vons aller plus loin.

L’Europe doit mettre en place

une économie de guerre et pro­

mouvoir la résistance, la recons­

truction et le redressement euro­

péens. Elle doit le faire au plus vite

avec des mesures visant à soute­

nir la dette publique que doivent

assumer de nombreux Etats. Et

elle devra continuer à le faire en­

suite, une fois l’urgence sanitaire

passée, afin de reconstruire les

économies du continent en mo­

bilisant massivement des res­

sources dans le cadre d’un plan

que nous avons appelé « nouveau

plan Marshall » et qui devra béné­

ficier du soutien de toutes les ins­

titutions communes.

L’Europe s’est bâtie sur les cen­

dres de la destruction et des con­

flits. Elle a tiré les leçons de l’his­

toire et a compris quelque chose

de très simple : si nous ne ga­

gnons pas la bataille tous ensem­

ble, tous ensemble nous finirons

par la perdre. Cette crise peut être

l’occasion de reconstruire une

Union européenne bien plus

forte. Mais, pour y parvenir, nous

devons mettre en place des me­

sures ambitieuses. Nous devons

cesser de penser petit, sinon

nous allons échouer. Les Etats­

Unis ont réagi à la récession de

2008 par des mesures de relance

tandis que l’Europe a choisi l’aus­

térité, avec les résultats que nous

connaissons tous. Aujourd’hui,

face à une crise économique

mondiale qui menace d’être plus

grave encore, les Etats­Unis ont

mis en œuvre la plus grande mo­

bilisation de ressources publi­

ques de leur histoire.

L’Europe veut­elle rester à la

traîne? Il est temps de se départir

des vieux dogmes nationaux.

Nous vivons des temps nou­

veaux et nous avons besoin de

nouvelles réponses. Préservons

nos valeurs positives et réinven­

tons le reste. Dans les mois à ve­

nir, il sera inévitable que les Etats

membres génèrent davantage de

dette afin de faire face aux consé­

quences d’une crise sanitaire,

mais aussi économique et so­

ciale. C’est pourquoi les réponses

ne peuvent pas être les mêmes

que pour des chocs économiques

asymétriques, comme une crise

financière ou bancaire dans un

Etat isolé ou dans un groupe

d’Etats. Si le virus ne connaît pas

de frontières, les mécanismes de

financement non plus. Le Méca­

nisme européen de stabilité peut

être utile dans un premier temps

pour fournir des liquidités aux

économies européennes par le

biais d’une ligne de crédit, à

condition que celle­ci soit uni­

verselle et non conditionnelle.

Mais cela ne sera pas suffisant à

moyen terme.

Un défi sans précédent

Le défi auquel nous sommes con­

frontés est extraordinaire, sans

précédent. Il exige une réponse

unie, unique, extrême et ambi­

tieuse pour préserver notre sys­

tème économique et social. Pour

protéger nos citoyens. Les Espa­

gnols ont toujours protégé et dé­

fendu le projet européen. L’heure

est à la réciprocité. Avec nous,

avec l’Italie et avec chacun des

vingt­sept pays de l’Union.

Le moment est venu d’agir de

manière solidaire : créer un nou­

veau mécanisme de mutualisa­

tion de la dette, agir comme un

seul bloc pour l’acquisition de

produits de santé de base, établir

des stratégies coordonnées de

cybersécurité et préparer un

grand plan d’attaque pour assu­

rer une reprise rapide et solide

du continent.

Pour qu’il n’y ait pas de fracture

entre le Nord et le Sud. Pour que

nul ne soit laissé pour compte.

Nous vivons des temps parti­

culièrement difficiles qui exi­

gent des décisions courageuses.

Des millions d’Européens adhè­

rent au projet de l’Union. Ne les

abandonnons pas. Donnons­

leur des raisons de continuer à y

croire. C’est maintenant ou

jamais : l’avenir de l’Europe est

en jeu.

Pedro Sanchez Parez-

Castejon est président

du gouvernement espagnol

Lee C. Buchheit Un nouvel instrument

pour la solidarité financière européenne

Afin de permettre aux pays les plus touchés de lever

des fonds, l’avocat américain, spécialiste des dettes

souveraines, propose la création d’un « senior

coronabond », un titre de créance prioritaire sur

le Trésor des Etats qui l’émettraient

S

i le problème est clair, la solution
est moins évidente. Les Etats
membres de la zone euro affectés
par le Covid­19 ont désespéré­
ment besoin de fonds pour financer
leurs mesures anticrise. Malheureuse­
ment, certains d’entre eux pâtissent déjà
d’une dette publique lourde et se retrou­
vent face à un marché obligataire désor­
mais peu enclin à prendre le moindre ris­
que. Comment lever les fonds nécessai­
res à des taux d’intérêt raisonnables?
L’une des approches envisagées est de
ressusciter l’idée d’émettre un instru­
ment obligataire, un « coronabond » mu­
tualisant le risque crédit de l’ensemble
de la zone euro. Mais cette idée ravive en
Europe le vieux débat Nord­Sud sur les
risques d’aléa moral : ce serait en effet
permettre à des Etats dont le risque cré­
dit est élevé de profiter de la situation
plus favorable des autres. Ce débat a di­
visé l’Europe au cours des dix dernières
années, et il y a aujourd’hui un risque
qu’il ne soit pas résolu à temps pour
aider les pays submergés par la crise du
Covid­19.
Il est une autre voie par laquelle l’Eu­
rope pourrait manifester sa solidarité à
l’égard des pays les plus affectés, sans
obliger les Européens du Nord à avaler la
pilule d’un eurobond mutualisé : per­
mettre aux Etats les plus touchés par la
crise d’emprunter sur les marchés obli­

gataires en leur nom propre, mais avec

un instrument juridiquement « senior »,

c’est­à­dire bénéficiant d’une priorité de

remboursement par rapport à leurs

autres obligations. Appelons­le « senior

coronabond » (SCB).

Des précautions nécessaires

La plupart des grands pays européens

émettent des obligations régies par leur

propre droit national. Leur Parlement

jouit ainsi d’une certaine marge pour

modifier leur législation en réponse à

une crise. Ici, la modification consisterait

à conférer aux SCB une primauté par rap­

port aux autres obligations souveraines,

c’est­à­dire à en faire en pratique une

créance prioritaire sur le Trésor public.

En 2012, le Parlement grec a adopté une

loi visant à faciliter la restructuration de

206 milliards d’euros d’obligations d’Etat

grecques. Cette loi fut contestée devant

les tribunaux grecs, allemands et autri­

chiens, dans une procédure arbitrale fon­

dée sur un traité d’investissement d’Etat

à Etat, ainsi que dans une procédure de­

vant la Cour européenne des droits de

l’homme. La validité de la mesure adop­

tée par le Parlement grec a survécu à ces

contestations.

Mais qu’en est­il des obligations d’un

Etat débiteur qui ne seraient pas régies

par son droit national, et par conséquent

hors de portée d’une intervention de son

Parlement? Afin de rendre les SCB

attractifs pour de nouveaux investis­

seurs, les institutions détentrices de tel­

les obligations appartenant au « secteur

officiel » (mécanisme européen de stabi­

lité − MES −, Banque européenne d’inves­

tissement, Fonds monétaire internatio­

nal et autres créanciers publics bilaté­

raux) pourraient être invitées à

subordonner volontairement leurs

créances en faveur des SCB : aucun paie­

ment ne pourrait être honoré sur ces

prêts officiels tant que des SCB restent

impayés. Les créanciers du secteur offi­

ciel qui accepteraient de subordonner

leurs créances s’engageraient, lorsque

des SCB sont en défaut de paiement, à re­

mettre tout paiement qu’ils pourraient

recevoir en priorité aux détenteurs des­

dits SCB. Cette subordination ne signifie­

rait pas un effacement par les institu­

tions du secteur officiel de leurs créances

désormais subordonnées, mais une sim­

ple reconnaissance de la priorité de paie­

ment bénéficiant aux SCB.

L’effet attendu de ces mesures serait de

permettre à des investisseurs potentiels

en SCB de considérer le pays débiteur

comme essentiellement non endetté,

l’ensemble des autres obligations du

pays ayant été subordonnées aux SCB

soit par une loi nationale, soit par une

subordination volontaire. En tant

qu’obligation jouissant d’une priorité sur

l’ensemble des ressources financières du

pays débiteur, les SCB bénéficieraient

d’un taux d’intérêt très inférieur à celui

grevant ses autres obligations.

Le même effet qu’un nouvel emprunt

Certaines précautions sont naturelle­

ment nécessaires. En premier lieu, la su­

bordination ne fonctionne que si elle est

mise en œuvre de manière ciblée et

transparente. En effet, la valeur d’une

priorité juridique pour un créancier s’af­

faiblit en proportion directe de la taille

globale du stock de dette bénéficiant de

cette priorité. De plus, la création d’un

volume important d’obligations « se­

nior » mettra inévitablement sous pres­

sion les taux d’intérêt imposés à l’Etat

débiteur lorsqu’il émettra des obliga­

tions (désormais subordonnées) dans

ses opérations de refinancement cou­

rantes. Enfin, si les créanciers du secteur

officiel sont susceptibles d’accepter de se

subordonner à un financement d’ur­

gence au vu de la crise actuelle, ils n’ac­

cepteront pas de subordonner leurs

créances à une catégorie illimitée de

dette « senior ». Il en résulte que l’émis­

sion de SCB par quelque pays que ce soit

devrait être étroitement calculée et limi­

tée en taille. Le montant doit être connu

à l’avance afin de ne pas inquiéter les dé­

tenteurs des autres instruments obliga­

taires du pays, et doit faire l’objet d’un ac­

cord sur les conditions d’émission avec

les créanciers du « secteur officiel » qui y

participent.

Une émission de SCB devrait avoir sur

les investisseurs le même effet qu’un

nouvel emprunt d’un montant équiva­

lent auprès du MES. Les traités euro­

péens confèrent en effet à cette institu­

tion le statut de « créancier privilégié ». Si

ce statut est respecté en pratique, un prêt

du MES subordonne les créanciers exis­

tants de la même manière que le fera un

SCB. La différence est que les contribua­

bles européens sont garants en dernier

ressort d’un prêt du MES, tandis qu’avec

le SCB seul le crédit de l’Etat débiteur est

en jeu. C’est une différence importante

pour vaincre les réticences allemandes et

néerlandaises à utiliser le MES.

Les senior coronabonds permettraient

aux pays frappés par le Covid­19 de fi­

nancer leurs mesures anticrise en em­

pruntant en leur nom propre et sur la

base de leur propre crédit. Les autres

membres de la zone euro favoriseraient

cet objectif par une subordination ciblée

de leurs créances institutionnelles sur

ces pays, sans avoir à renforcer par leur

propre crédit les instruments obligatai­

res concernés, comme ils le feraient di­

rectement avec un eurobond, ou indirec­

tement par le biais des prêts du MES.

Lee C. Buchheit est avocat

international, membre du comité

scientifique de la chaire sur la

dette souveraine de Sciences Po.

Il conseille depuis les années 1980

la plupart des gouvernements

(Argentine, Uruguay, Mexique, Irak,

Grèce), confrontés à des crises de dette

souveraine et aux actions en justice

des « fonds vautour ».

AUCUN PAIEMENT

NE POURRAIT ÊTRE

HONORÉ SUR LES

PRÊTS OFFICIELS TANT

QUE DES « SENIOR

CORONABONDS »

RESTENT IMPAYÉS

LES ESPAGNOLS

ONT TOUJOURS

PROTÉGÉ

ET DÉFENDU

LE PROJET

EUROPÉEN.

L’HEURE EST

À LA RÉCIPROCITÉ