Neue Zürcher Zeitung - 15.10.2019

14 SCHWEIZ Dienstag, 15. Oktober 2019

Wie die Schweiz versuchte,

im Völkerbund neutral zu bleiben

Nach dem Ersten Weltkrieg setzte n sich auch die Eidgenossen international für den Frieden ein – ein schwieriger Balanceakt

Vor hundertJahren begann

die Debatte um den Beitritt der

Schweiz zumVölkerbund.Volk

und Stände sagtenJadazu. In der

Folgezeit bliebenWidersprüche

zwischen multilateralem

Engagement und Neutralität

bestehen.

CHRISTOPH WEHRLI

«DerVölkerbund wirdleben,weil er
einWerk vonSolidarität und Liebe sein
muss.» Mit solchemPathos und solch
überhöhten Erwartungen begrüsst
Bundespräsident Giuseppe Motta am
15.November1920 dieTeilnehmer der
ersten Völkerbundsversammlung in
Genf. Er verschweigt zwar nicht «die
unvermeidlichen Unvollkommenhei-
ten» der neuen Organisation – für die
Schweiz fällt besonders ins Gewicht,
dass die USA überraschend fern-
geblieben sind und Deutschland nach
seiner Niederlage noch ausgeschlos-
sen ist.Aber Motta anerkennt dank-
bar denVersuch, nach der Katastro-
phe desWeltkriegs die Idee einerFrie-
densordnung in dieRealität zu holen.

Kompromiss über Sanktionen

Auch die Volksmehrheit, die am
16.Mai1920 dem Beitritt – mit knap-
pem Ständemehr – zugestimmt hat,
dürfte von einerAufbruchstimmung
mitgetragen worden sein. Denn der
Entscheidrelativiert die bewaffnete
Neutralität als das Prinzip derAussen-
politik und bedeutet einen Schritt vom
eher technischen Multilateralismus in
BereichenwieVerkehr undKommu-
nikation zum Engagement in einem
SystemkollektiverPolitik. DieVäter
desVölkerbunds wiederum, nament-
lichdie SiegermächteFrankreich und
Grossbritannien, sind der Schweiz ent-
gegengekommen, indem einKompro-
miss zwischen Mitgliedschaftspflich-
ten und Neutralität gefunden worden
ist. DenWeg dahin und die in der gan-
zen Zwischenkriegszeit fortwährende
Spannung zwischen nationaler und
internationaler Logik illustriert eine
soeben erschienene Publikation mit 50
wichtigen Dokumenten undVerweisen
auf weitere,online zugängliche Quel-
len (siehe Kasten).
Wichtige Promotoren desBeitritts
in derLandesregierung sind Gustave
Ador, der 1919 ungewöhnlicherweise
als Bundespräsident und auch nach
seinemRücktritt diplomatische Missio-
nen unternimmt oder leitet, undFelix
Calonder, dem imJanuar1920 Motta
alsAussenminister folgt. AlsRechts-
berater steht Max Huber hinter der
Botschaft, mit der dieRegierung am

4. August 1919 den Beitrittsantrag be-
   gründet.Calonderhat schon imJuni
   1918 vor dem Nationalrat seine Über-
   zeugung geäussert: «KeinVolk kann
   lebendigeren Anteil an der Neugestal-
   tung der Staatengemeinschaft nehmen
   als die kleine Schweiz.»Für einen Staat
   wie sie «ist dierechtliche Ordnung ein
   Lebenselement, die Machtpolitik eine
   unverkennbare ständige Gefahr».Von
   der Neutralität, für die in derkollek-
   tivenFriedenssicherung an sichkein
   Platz ist, spricht er damals nicht. Sie ist
   aber für dasVolk «ein Dogma» (Ador),
   nach derVerschonung imWeltkrieg
   nicht weniger.
   Der Ausweg wird darin gesucht,
   dass sich die Schweiz von derTeil-
   nahme an militärischen Sanktionen
   gegen Friedensbrecher dispensieren
   lässt, dieVerpflichtung zu allfälligen
   wirtschaftlichen Zwangsmassnahmen
   aber anerkennt. Diese «differenzielle
   Neutralität» («neutralité précisée»)
   leuchtet nicht jedermann ein. DieLan-
   desverteidigungskommission, die der
   Bundesrat konsultiert, ist gespalten.
   Drei der fünfKorpskommandanten
   halten nur eine «absolute» Neutralität

für sinnvoll; wer sich an einer «Hunger-

blockade» beteilige, werde als Kriegs-

gegner betrachtet und behandelt, also

in einenKonflikt hineingezogen. Zwei

Mitglieder und der Departements-

chef geben demgegenüber zu beden-

ken, dass die Schweiz auch als Nicht-

mitglied vomVölkerbund gezwungen

werdenkönnte, bei wirtschaftlichen

Sanktionen mitzumachen; ohnehin

entscheide jederStaat nur nach seinen

eigenen Interessen,ob er die Neutrali-

tätrespektiere oder nicht.

NachVerhandlungen, in denen es

bis zuletzt um einzelneFormulierun-

gen geht, akzeptiert derVölkerbunds-

rat am 13.Februar1920 in London die

Position der Schweiz.Er verweistauf

deren «einzigartige Situation», die jahr-

hundertelangeTr adition und dieFrie-

densfunktion der Neutralität, die von

den Mächten 181 5 und eben erst im

VersaillerFriedensvertrag anerkannt

worden sei. Offenkundig liegt den

Hauptträgern desVölkerbunds an der

Beteiligung der Schweiz.Dass sie «ein

ursprüngliches Mitglied» werde, liege

«im höchsten Interesse desVölker-

bunds», sagtArthurBalfour, derVer-

treter Grossbritanniens.

Engagementund Vorbehalte

In den folgenden zweiJahrzehnten er-

weist sich die Schweiz teils als aktives

undkonstruktives, teils alsreservier-

tesMitglied der Gemeinschaft. Ein-

zelnePersönlichkeiten erfüllen wich-

tige Mandate, unter ihnen alt Bun-

desrat Calonder als Präsident der

deutsch-polnischenKommission für

das aufgeteilte Oberschlesien (1922 bis

1937) und CarlJacob Burckhardt als

HoherKommissar für dieFreie Stadt

Danzig (1 93 7 bis1939).

Ein Interessenkonflikt ergibt sich

nicht zuletzt bei der Stellung der

älteren internationalen Zusammen-

schlüsse. Die Schweiz hat als Sitz-

staat beispielsweise desTelegrafen-

und desWeltpostvereins ein Oberauf-

sichtsrecht und besetzt auch die Direk-

torenposten. Sie stellt sich gegen das

Bestreben, diese Organisationen dem

Völkerbund «unterzuordnen», wie es

in dessen Satzung vorgesehen ist. Sie

begründet dies mit dem Argument,

dass jene Staaten, die demVölker-

bund selber nicht angehören, gegen-

über den Mitgliedern «einerechtlich

inferiore Stellungeinnehmen würden».

DiePosition verändert sich auch nach

dem BeitrittDeutschlands1926 nicht,

zeugt also wohl auch von einer Skepsis

gegenüber den in Genf dominierenden

Grossmächten.

Eherargwöhnisch ist der Bundesrat

imWeiteren, wenntraditionell natio-

nalstaatliche Domänen durch gemein-

sameVorgaben internationalisiert zu

werden drohen.Vorschläge beispiels-

weise, derVölkerbund sollte sich um

eine nichtnationalistische Bildung

kümmern, lehnt er als «Zersplitterung

der Tätigkeit» ab. DieFrauenverbände

beteuern schon 1919 ineiner Eingabe

taktisch geschickt, «wir Schweizer

Frauen» würden das Stimmrecht lieber

demParlament verdanken «als irgend-

einem Statut des von derWelt erwar-

tetenVölkerbundes». Der Bundesrat

seinerseits verlangt später vonseiner

Delegation «grösste Zurückhaltung»,

was dasTr aktandum «Stellung der

Frau» angeht.Dass erKonventionen

über das Arbeitsrecht auch innenpoli-

tisch beurteilt, versteht sich von selbst.

Bemerkenswert ist, dass der Direktor

des Internationalen Arbeitsamts 1920

befürchtet, das Referendum gegen

denAchtstundentag bei denBahnen

könnte dem Anliegen auf internatio-

naler Ebene «einen schweren Schlag»

versetzen, und wie schlecht er ver-

steht, dass Bundesrat Edmund Schult-

hess mit weitergehenden Engagements

vorsichtig ist.

Unterschiedlich viel Mut

Im Bereich der klassischenAussen-

politik zeigt sich schon bald, dass die

differenzielle NeutralitätkeinPatent-

rezept ist.1921 plant derVölkerbund

eine Abstimmung in der von Litauen

und Polen beanspruchten Region

Wilna, und für dieTr uppen, die die-

sen Prozess absichern sollen, ersucht

das federführendeFrankreich vorsorg-

lich um einDurchzugsrecht. Es han-

delt sich umkeine Sanktion,eher um

einen polizeilichen Einsatz, doch sind

allenfallsWeiterungen zu befürchten.

Der Bundesratlehnt die Anfrage ab,

im Einklang mit der öffentlichen Mei-

nung – findetaber imAuslandkein

Verständnis. «Konsternation» vermel-

det der Gesandte aus Belgien nach

Bern; es liege sogar in der Luft, Brüs-

sel, das seinerzeit Genf unterlag, wie-

der als Sitz desVölkerbunds ins Spiel

zu bringen. Der Disput bleibt aller-

dingseher symbolisch.

Gewissermassen unnötig eigenwillig

handelt die Schweiz, als es1934 um die

Aufnahme der Sowjetunion geht.Ent-

gegen dem Prinzip möglichst universa-

ler Beziehungen beharrt der Bundes-

rat darauf, derkommunistischen Macht

jedeAnerkennung zu verweigern. Die

Rede des Katholisch-Konservativen

Motta in der zuständigenVölkerbunds-

kommission ist so leidenschaftlich, dass

man ihm kaum ein Kalkül unterstellen

kann, auch wenn er sich auf einen «klar

ausgesprochenen nationalenWillen»

beruft und damit auf den Druck aus

der Öffentlichkeit hinweist. Er misst

das MoskauerRegime am «obersten

Sinn und Zweck» derVölkerbunds-

satzung und nennt denKommunis-

mus «die gründlichste Verneinung

aller Ideen, auf denen unserWesen

und unser Leben beruht». Zum Argu-

ment, es gehe umFriedenssicherung

und nicht um Moral, meint er kühn,

«der Opportunismus,selbst der bestbe-

gründeteund von hohen Erwägungen

ausgehende Opportunismus» sei der

Schweiz «manchmal ganz einfach ver-

boten». «Wir können auf die Idee, dass

wenigstens ein Minimum von morali-

scher und politischerVerwandtschaft

zwischen den Staaten bestehen sollte,

nicht verzichten zugunsten des Grund-

satzes der Universalität.» Nur die Nie-

derlande undPortugal stimmen eben-

falls Nein.

Ein Schrittzurück

In den dreissigerJahren hat derVöl-

kerbund seinen Höhepunktschonhin-

ter sich. Seine Untätigkeit nach dem

japanischen Angriffauf China 1931

macht deutlich, dasses der Sicher-

heitsorganisation anAutorität oder

führenden Mitgliedern am nötigen

Willen mangelt. Nazi-Deutschland tritt

1933 aus undbeschreitet seinenWeg

zum Krieg. 1935 verletzt Italien seine

Friedenspflichtkrass,indem es Abes-

sinien erobert. Die darauffolgenden

Sanktionen desVölkerbunds bringen

die Schweizerstmals ineinhandfes-

tes Dilemma. Sie sperrt zwar dieRüs-

tungslieferungen,behandelt aber das

OpferÄthiopien gleichwie den Täter

Italien,weil sie das Neutralitätsrecht

über denVölkerbundsbeschluss stellt.

Beim Importverbot verweist sie auf

ihre«wirklich völligeAusnahmesitua-

tion», dieengen Beziehungen der Süd-

schweiz zu Italien, undauf zuerwar-

tendeGegenmassnahmen, die 10 000

Personen arbeitslos machen wür-

den. So weicht sie derTeilnahme am

Handelsembargo aus, beschränkt den

Warenverkehr aber auf den bisheri-

gen Umfang,den «courant normal»,

wie man später sagt.

Obwohl derVölkerbund nach eini-

gen Monatenseine Sanktionen wie-

der aufhebt, will der Bundesrat sol-

cheSituationen in Zukunft vermei-

den, indem er zur «integralen» Neutra-

lität zurückkehrt.1938 erreicht Motta

tatsächlich, dass derVölkerbundsrat

der Schweiz nochmals eine Sonder-

stellung zuerkennt, underklärt, dass

er sie nicht mehrzurTeilnahmean

Sanktionen einladen werde. Der Schritt

galt früheren Historikern als «diplo-

matisches Meisterstück» (JeanRudolf

von Salis, 1940) und als «Befreiung aus

Zweideutigkeit» (Hans von Greyerz,

1961/1977), wirdin neuerer Zeit hin-

gegen als «eher unrühmliches Ende»

der differenziellen Neutralität (Carlo

Moos, 20 01 ) und als Schwächung des

Völkerbunds(Sacha Zala, 20 14) be-

urteilt. Die seinerzeitigenKonsequen-

zen sind begrenzt. Eine davon ist merk-

würdigerweise,dass sichdie Schweiz

1939 beimAusschluss der Sowjetunion

wegen ihres Angriffs aufFinnland der

Stimme enthält.

Tr otz gemischten Erfahrungen

spricht Bundesrat MaxPetitpierre an

der letztenVölkerbundsversammlung

1946 von «melancholischen Gefühlen».

Inzwischen ist die Uno gegründet wor-

den, doch ohne die Schweiz – «mein

Land wird vor einer Leere stehen».

Bundesrat Giuseppe Motta trifft1938 Delegierte der Mitgliedstaaten desVölkerbunds in Genf. PHOTOPRESS / KEYSTONE

Drei Epochen des Multilateralismus

CW.·DieForschungsstelle Diplomati-

sche Dokumente der Schweiz(Dodis)

in Bern publiziert seit1979 ausgewählte

Quellen zu den internationalen Bezie-

hungen des Bundesstaats und beteiligt

sich auch direkt an der historischen Er-

forschung derAussenpolitik. Hundert

Jahrenach der Etablierung von Genf als

Zentrum des Multilateralismus macht

Dodis 50 Schlüsseldokumente über die

Schweiz als Mitglied desVölkerbunds

besser zugänglich. Sacha Zala, Leiter

derForschungsgruppe, und MarcPerre-

noud präsentierenkeine Neuentdeckun-

gen – 34 Stücke wurdenschon in frühe-

ren Bänden veröffentlicht –, sondern bie-

ten einen Überblick und einen Einstieg

in 400 weitere, elektronisch greifbare

Akten,die wegenWechseln im Signatur-

system des Bundesarchivs neu erschlos-

sen werden mussten. Die Publikation ist

das Mittelstück einer kleinenSerie,die

imkommendenJahrkomplettiert wer-

den soll. Im erstenTeil wird es um die

Zeit von1863 bis 1914 gehen, als die

Schweiz eine aktiveRolle beimAufbau

internationaler Organisationen spielte.

Dasdritte Heftwirdden langenWegin

die Uno (1942–2002) dokumentieren.

SachaZalaundMarcPerrenoud(Hg.):La

Suisseetlaconstruction dumultilatéralisme.

Vol. 2 :Documents diplomatiquessuissessur

l’historie de laSociétédes Nations 1918–1 94 6.

Bern 2019. 180 S.BestellungundGratis-

Download: http://www.dodis.ch.

«KeinVo lk kann

lebendigeren Anteil

an der Neugestaltung

der Staatengemeinschaft

nehmen als

die kleine Schweiz.»

Felix Calonder

EhemaligerAussenminister