Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung - 06.10.2019

20 wirtschaft FRANKFURTER ALLGEMEINE SONNTAGSZEITUNG, 6. OKTOBER 2019, NR. 40

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as erste Jahrzehnt dieses Jahr- hunderts stand noch im Zei- chen der Deregulierung und Privatisierung. Jedoch hat die Finanzkrise und ihre öffentlichen Kosten einen radikalen Wandel und ein aus Frus- tration geborenes Vertrauen in staatliche Weisheit ein neues „Goldenes Zeitalter“ der staatlichen Regulierung hervorge- bracht. Heute vergeht kein Tag ohne neue Vorschläge zur Regulierung. Es gibt nicht nur den ganzen Katalog der Regulie- rungen als sogenanntes „Klimapaket“. Nach Mietpreisbremse jetzt Mietende- ckel, die Ferienwohnungsbremse in Großstädten, Verbot von Zweitwohnun- gen, Verbot von Plastikgeschirr, Rauch- verbot in Privat-Pkw, Provisionsver- bot für Versicherungsvertreter, Ver- bot negativer Zinsen für Banken. Vielleicht kommt nicht alles, aber manches ist schon beschlossen. Wer weiß eigentlich noch, was das alles bringt. Steht am Ende wirklich mehr soziale Fairness, mehr ökologische Verantwortung? Immerhin hat die deutsche Ener- gieregulierung des letzten Jahr- zehnts dazu geführt, dass statt einer Reduzierung der Co 2 -Belas- tung das exakte Gegenteil eintrat. Die wirtschaftswissenschaftliche De- batte war auf diesen Ansturm des Re- gulierungsvertrauens nicht vorberei- tet. Ihre Politikberatung war besten- falls punktuell, ohne geeignete Model- le und eine konsistenten Folgenabschät- zung oder Folgenbeobachtung. Keine Regulierung musste sich systematisch rechtfertigen, jeder macht, was gerade po- pulär und mehrheitsfähig zu sein scheint. In Deutschland wird dabei der Begriff der Regulierung immer sofort mit einem bestimmten Sachgebiet in Zusammen- hang gebracht: Umwelt-Regulierung, Plattform-Regulierung, Finanz-Regulie- rung oder Telekommunikation-Regulie- rung. Dies versperrt die Sicht auf Anwen- dung und Bewertung grundlegender In- strumente, bevor es überhaupt zu ihrem Einsatz kommt. Die Analyse von Regulierung muss sich grundsätzlich auf zwei Ebenen bezie- hen. Zum einen geht es um die Verant- wortung für die Regulierung an sich, also das „wer“. Wir kennen die zahlrei- chen sehr unabhängig agierenden „Agen- cies“ in Amerika. Bei uns in Deutschland kann man das Kartellamt damit sicher vergleichen, das aktuell oft im Streit ste- hende Kraftfahrt-Bundesamt ist dagegen eine abhängige, der politischen Regie- rung nachgeordnete Behörde, und die Bundesnetzagentur ist ein in jüngerer Zeit geschaffener Zwitter. Zusätzlich spielt die Interaktion mit regierungsunab- hängigen Lobby-Gruppen gerade in der Zeit der sozialen Netzwerke eine immer größere Rolle. Die „Deutsche Umwelt- hilfe“ kann als Beispiel dienen, wie ag- gressive Themen-Lobbyisten Behörden mit Regulierungsforderungen geradezu vor sich hertreiben können. Zum anderen aber geht es um das „Warum“ und das „Wie“ der Regulie- rung. Gerade in Deutschland stehen wir hier vor einem großen Defizit. Würde man sich zunächst verständigen, was man eigentlich warum regulieren will, könnte man auf eine Anzahl von „Werkzeugkis- ten“ der Regulatoren zurückgreifen: Be- fehl und Gehorsam, zielsetzende Rah- menvorgaben, Abgaben und Subventio- nen, heute auch der Bereich der zwanglo- sen Anreize, Nudging genannt. Warum sind diese grundlegenden Fra- gen wichtig? Jede „Regulierung“ ist letzt- lich ein Konzept. Um diese Konzepte muss es politischen und sachlichen Streit

geben. Es gibt eben unterschiedliche Zwe- cke und entsprechend unterschiedliche Mittel. Das hat wiederum zur Folge, dass sie von unterschiedlichen Personen nicht gleichmäßig bewertet werden. Einerseits wird Regulierung als ein Akt der staatlichen Bevormundung heftig kritisiert, an- dererseits wird Regulierung als ein zentra- les Element des staatlichen Schutzes für alle möglichen Formen schützenswerte Güter geradezu eingefordert. Die Anwen- dungsbereiche staatlicher Regulierung haben sich, wie eingangs gezeigt, in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich erweitert.

Die Erkenntnis, dass staatliche Regulie- rung neben der Garantie wettbewerbsfä- higer Märkte auch zum Schutz vor Miss- brauch von Gütern der Allgemeinheit und zum Schutz sozialer Sicherheit und der Vermeidung unzumutbarer Risiken unerlässlich ist, wurde zuletzt am Beispiel der Umweltschutz-Gesetzgebung seit den siebziger Jahren des letzten Jahrhun- derts deutlich. Die Krise der Finanzmärkte und das Aufkommen moderner Plattform-Ökono- mien, die neue ungewollte Machtstruktu- ren schaffen, haben zu einer wesentlichen

Intensivierung der Regulierung geführt. Zum heutigen Zeitpunkt lassen sich einige große Felder benennen, in denen es Grund gibt, an der Effektivität von Regu- lierung intensiv zu arbeiten und nach Lö- sungsmodellen zu suchen:

Es gibt zahlreiche teure und uneffek-
tive Regulierungsstrategien.

Regulierung ist oft zu unflexibel und
verursacht nicht zu selten das exakte
Gegenteil des Gewollten.

Wir erleben gesetzliche Einschränkun-
gen des administrativen Ermessens, die

Innovation selbst bei gutem Willen der Behörden erschweren.

Unverständnis über den Sinn von
Regulierung treibt Regulierte zur per-
manenten Missachtung oder vermeint-
lich kreativen Umgehung der Regeln.

Regulierungen sind oft der kleinste
gemeinsame Nenner langer Kämpfe
mit der Folge, dass sie weder den
neuesten Stand der Regulierung
noch den schnellsten Weg zur Ziel-
erreichung darstellen.
Um diesen Herausforderungen gerecht
zu werden, wird es notwendig sein, Regu-
lierung auf einer Ebene zu begreifen,
die oberhalb der jeweils praktisch zu re-
gelnden Sachverhalten liegt. Diese
Aufgabe kann nur durch interdiszipli-
näre wissenschaftliche Arbeit bewäl-
tigt werden. Juristen, Wirtschafts-
und Sozialwissenschaftler sind hier
gemeinsam gefordert. Jede einzel-
ne Regulierung verändert eben
nicht nur den von ihr konkret regu-
lierten Sektor, sondern auch eine
Gesellschaft insgesamt. Das Span-
nungsfeld zwischen Sicherheit und
Freiheit wird hier immer eine
wichtige Rolle spielen. Aber auch
die Frage der Effizienzgewinne
oder eben der Effizienzverluste
durch Regulierung müssen bewertet
werden können.
Dies führt uns zu den Fragen: Wer
ist der Regulator? Wie können die Re-
gulierten Einfluss nehmen? Wer be-
stimmt die Kriterien des Erfolgs, und
welche Instrumente werden genutzt, um
den Erfolg zu messen? Es hat den An-
schein, dass die akademische Debatte zu
diesen Fragen in dem Maße erlahmt ist,
in dem die gesellschaftspolitische Akzep-
tanz einer immer intensiveren Regulie-
rung zugenommen hat. Wir stehen glück-
licherweise nicht beim Punkt null. Wir se-
hen die Aktivitäten des Deutschen Nor-
menkontrollrates, unter anderem mit der
konsequenten Verfolgung des Standard-
Kostenmodells. In den Vereinigten Staa-
ten sind seit einer Executive-Order von
Präsident Reagan durchaus ausgefeilte
Methoden des „Regulatory Impact Assess-
ment“ entstanden, die Briten kennen dies
seit Margaret Thatcher und später Tony
Blair als „Better Regulation“. Meine Sor-
ge ist allerdings, dass sich die meisten die-
ser Versuche der rationalen Bewertung
von Risiken auf Kostenmodelle beschrän-
ken. In der Tat, es entstehen Verwaltungs-
kosten auf allen Seiten, die Regulierungs-
administration kostet die Wirtschaft in
Deutschland viele Milliarden. Aber es
könnte sein, dass die Verzögerungen und
Erschwerungen von Genehmigungen al-
ler Art vor allem Kreativitätskosten ha-
ben. Betriebszulassungen beim Kraft-
fahrt-Bundesamt dauern heute um ein
Vielfaches länger. Was bedeutet das für
Innovationszyklen bei Kraftfahrzeugen?
Die prohibitiven Regulierungsstandards
bei Finanzprodukten haben derer Vielfalt
und Verbesserung praktisch zum Erlie-
gen gebracht. Mit welchen Modellen ge-
hen wir an diese Frage, welche Regulie-
rungsfolgen-Abschätzung gibt es?
Die oben behauptete Tendenz zur aka-
demischen Erlahmung ist an der Zahl der
im vergangenen Jahrzehnt veröffentlich-
ten Publikation deutlich ablesbar. Das
führt nicht zu weniger Regulierung, aber
zu mehr unbeobachteter Regulierung.
Dies wiederum hat nicht nur Folgen für
die Qualität der wissenschaftlichen Dis-
kussion und anschließend die Qualität der
Regulierung. Es hat auch Folgen für die
Vorhersehbarkeit regulatorischer Entschei-
dungen und die intellektuell systematisier-
te Einwirkung auf die Auswahl zwischen

Alternativen für Regulierungssysteme. Dies ist dann ein erheblicher Mangel an Rationalität auch für die Regulierten, ins- besondere für regulierte Unternehmen. Wir können und müssen Neues beginnen. 1998 wurde in Großbritannien mit Mitteln der staatlichen Lotterie die Stif- tung Nesta gegründet. Sie hat sich der Unterstützung der Innovationskultur ver- schrieben. Geprägt durch die Erfahrung, wie zentral Regulierung für jegliche Inno- vation ist, beschäftigt sie sich heute auch mit Regulierung selbst. Die Tatsache, dass die britische Regierung im Jahr 2018 mit dem „Regulators Pioneer Fund“ einen an die Regulatoren gerichteten Inno- vationswettbewerb geschaffen hat, ist das Verdienst dieser Stiftung. Aber auch der theoretische Hintergrund entwickelt sich weiter. Heute wird unter dem Begriff der „Voraussehenden Regulierung“ eine neue Konzeption von Regulierung erdacht. Da- bei ist die Rede von Laboren, Testräu- men, Demonstrations- und Pilotregelun- gen. Es geht um risikobasierte, kooperati- ve und sachnahe Regulierungsmethoden. Die Identifizierung zukünftiger poten- tieller Bedrohungen, Risiken, aufkom- mender Probleme und Chancen rund um eine neue Technologie oder einen neuen Sektor ist ein wichtiger Teil dieser For- schung. Einige Regulierungsbehörden führen diese „Horizontscanning“-Verfah- ren bereits regelmäßig durch, wie die Food Standards Agency und die Human Fertilisation and Embryology Authority in Großbritannien. Eine breitere Einbeziehung und Betei- ligung ist das zweite wichtige Element dieser vorausschauenden Ansätze. Das be- trifft eine Vielzahl von Interessengrup- pen. Die „Testbeds“ für autonome Fahr- zeuge (AV) umfassen das koordinierte Vorgehen von Regulierungsbehörden, lo- kalen Behörden (oft Städte und Regional- regierungen), Forschungseinrichtungen und Technologieunternehmen. So hat bei- spielsweise die „Autonomous Vehicle In- itiative“ in Singapur ein branchenüber- greifendes Komitee mit Mitgliedern des öffentlichen und privaten Sektors geschaffen, das die Integration von AVs über- wacht, nachdem die „Land Transport Au- thority“ mehr Flexibilität bei den Ver- kehrsgesetzen gegeben hat, um autonom fahrende Fahrzeuge auf öffentlichen Stra- ßen zu testen. Darüber hinaus wurde ein Sonderforschungsbereich eingerichtet, um die AV-Technologie sowohl im Live- als auch im Laborbereich zu testen und zu verbessern. Meine These lautet: Regulierung muss vorausschauend und risikogetrieben sein. Dabei wird es allgemeine Grundsätze der Regulierung bezüglich Verfahren, An- spruch und fortlaufender Bewertung geben müssen. Daraus lassen sich dann die sektorspezifisch in vielerlei Hinsicht anzu- passenden Regulierungen entwickeln. Zurzeit sind Deutschland und die Euro- päische Union kein Treiber dieser Diskus- sion, im Gegenteil, sie drohen sie zu ver- schlafen. Der europäische Kontinent ist heute das Zentrum der Zukunftszweifler. Daraus wächst das Vertrauen in einen re- gulierenden Staat, und man arrangiert sich mit seiner Langsamkeit. Der einfa- che Ruf nach Freiheit und Deregulierung verhallt. Aber auch Regulierung kann Zu- kunft und Wettbewerbsfähigkeit ermögli- chen. Voraussetzung ist auch hier die Be- reitschaft, neue Wege zu gehen. Solche Schritte in eine neue Dimension flexibler Regulierung bedarf des wissenschaftlichen Modellierens und Begleitens. Wir müssen damit beginnen. Roland Koch, Hessens ehemaliger Ministerpräsident und heute Professor an der Frankfurt School, hat dort vorige Woche eine Konferenz zum Thema Regulierung organisiert.

Mit seiner Digitalwährung Libra will Facebook die Welt des Geldes revolutio- nieren. Internationale Zahlungen sollen in Zukunft schneller und billiger abge- wickelt werden können als bisher. Mehr als zwei Dutzend maßgebliche Unter- nehmen hatte das soziale Netzwerk in seiner Libra Association versammelt, um die Einführung der neuen Währung im Sommer des kommenden Jahres si- cherzustellen. Doch das anfängliche Wohlwollen ist verflogen, die Kritik an dem Projekt ist sehr laut geworden. Nun kommt es ganz dicke für Face- book-ChefMark Zuckerberg: Anders als geplant, gewinnt Libra nicht neue Partner, sondern es werden weniger. Ausgerechnet der Online-Bezahldienst Paypal, ein mächtiger Spieler im Zah- lungsverkehr, zieht als erstes Unterneh- men die Reißleine und steigt aus der Li- bra Association aus. Das ist umso be- denklicher, weilDavid Marcus, der das Libra-Projekt bei Facebook leitet, frü- her für Paypal gearbeitet hat. Zuckerbergs Vorhaben droht zu einem Rohrkrepierer zu werden. Mehre- re Regierungen auf der Welt, auch in Europa, hatten vor der neuen Digital- währung gewarnt. Libra soll nach der- zeitiger Planung mit einem Korb von stabilen Währungen und Staatsanlei- hen abgesichert werden. Wenn ein Nut- zer also mit Libra bezahlt, geht das

Geld direkt in diesen Fonds. Politiker und Aufseher fürchten, dass die Digital- währung in die Hoheit der Notenban- ken eingreifen könnte. Außerdem könn- te der Fonds angesichts der riesigen Nutzerzahlen von Facebook zu Verwer- fungen auf den Finanzmärkten führen. Die Kritik wirkt. Zuletzt scheiterte Facebook daran, die Unternehmen der

Libra Association zu einem öffentli- chen Bekenntnis zu der Digitalwäh- rung zu bewegen. Mit dabei sind auch der Bezahldienst Stripe des IrenPa- trick Collisonsowie Visa und Master- card. Doch hat keine der Firmen bisher die 10 Millionen Dollar überwiesen, die jedes Mitglied zur Finanzierung der Währung beisteuern soll. anst.

Lieber gut reguliert

als plump verboten

1.Lasst Euch von den Alten nicht aufhal- ten! Viele tolle Erfindungen setzen sich nicht durch, weil sie auf taube Ohren sto- ßen. „Überall sitzen alte Leute wie ich, sie blockieren, was sie nicht kennen“, sag- te Barack Obama auf dem Münchner Kongress „Bits & Pretzels“. Also müssen Gründer Stimmung machen für ihre Ide- en, damit die Gesellschaft sie akzeptiert. „Denkt daran: Viele Politiker führen nicht, sie folgen.“ 2.Denkt „grün“! Viele Unternehmer setzen auf Öko-Ideen. Obama ermutigt Gründer, es ihnen gleichzutun. „Ihr seid gebildete Menschen, Ihr wisst, dass das Klimaproblem echt ist.“ 3.Werdet reich! Obama hat nichts gegen das Geldverdienen. Ein schwedi- scher Freund von ihm investiert in Start- ups, die den Wasser- oder Energiever- brauch senken. „Er tut damit Gutes – und verdient einen Haufen Geld.“ Was will man mehr? 4.Kümmert Euch um die Unterneh- menskultur! Wer die besten Talente an- heuern will, muss ihnen mehr versprechen als eine gute Karriere. „Die junge Generation, meine Töch-

ter eingeschlossen, wollen ethisch kor- rekt handeln.“ 5.Stellt Frauen ein! Die besten Teams sind gemischte Teams, diese Erfahrung hat Obama in seinem Amt immer wieder gemacht. „Männer meinen alles zu wissen, auch wenn sie nichts wissen. Und sie reden die ganze Zeit.“ Deshalb sage er ihnen: „Seid leise, und hört zu! Viel-

leicht lernt ihr etwas!“ Das allerdings kann dauern, „bei mir hat Michelle 26 Jahre gebraucht“.

6.Bleibt wach und klar im Kopf! Jungun- ternehmer arbeiten rund um die Uhr. Ein Fehler, sagt Obama, der das gut kennt: Als Präsident steckte er zu tief in den Themen, was dazu führt, dass man die Dinge nicht distanziert betrachtet. „Jetzt, wo ich Abstand habe, wieder rich- tig schlafe, fit und munter aufwache, sehe ich vieles klarer.“

7.Denkt ans Gemeinwohl! Das Gemein- wesen ist nicht der Feind des Unterneh- mers, gibt Obama zu bedenken. Im Sili- con Valley säßen leider einige Spitzenun- ternehmer, die libertären Ideen nachhin- gen und es als Zumutung empfänden, Steuern zu zahlen, um Schulen zu finan- zieren. „Man braucht eine Balance aus Freiheit und Gemeinwohl.“ Wer anders denke, solle nach Somalia reisen: einem gescheiterten Staat ohne Polizei und Stra- ßen. „Da sehen Sie: Das geht nicht gut.“

NAMEN & NACHRICHTEN

Berühmt geworden ist IngenieurAn- drew McAfee mit seiner These, dass die Digitalisierung den Men- schen bald fast alle Arbeit weg- nimmt. Jetzt kann man gegen ihn wetten – allerdings in Sachen Um- welt. 2029 verbrauchen die Vereinig- ten Staaten weniger Energie, Papier, Holz und noch einiges andere, pro- phezeit er auf der Website „Long Bet“, die mit Geld von Amazon- GründerJeff Bezosläuft. Dort haben sich schon andere verschätzt: In- ternet-ErfinderVint Cerfsagte, bis 2010 würden die meisten Bücher digital gelesen. Die Einsätze gehen an einen guten Zweck, der Gewinner darf aussuchen, an welchen. bern.

Wetten gegen

den Guru

Regulierung kann Deutschland voranbringen.

Wenn sie nur klug gemacht ist.

Von Roland Koch

Sieben Tipps von Barack Obama

Was der ehemalige Präsident Gründern rät.Von Bettina Weiguny

Andrew McAfee Foto Picture Alliance

Digitalgeld verliert Freunde

Facebook-Gründer Zuckerberg Foto AP

Lebenshilfe von Ex-Präsident Barack Obama Foto Getty

Illustration Getty

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