FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG Staat und Recht DONNERSTAG, 7. NOVEMBER 2019·NR. 259·SEITE 7

A

lle Jahre wieder präsentiert

die europäische Flüchtlings-

politik ein Trauerspiel,

wenn in den Sommermona-

ten die Zugangszahlen stei-

gen. Dieses Jahr war die Situation beson-

ders vertrackt, denn es kamen deutlich we-

niger Menschen: Ungefähr neuntausend

Personen landeten bisher an der italieni-

schen Küste. Letztes Jahr waren es noch

dreimal so viele gewesen, in den Jahren zu-

vor deutlich mehr. Dennoch sind kaum

noch Mitgliedstaaten bereit, als Teil einer

„Koalition der Willigen“ freiwillig einige

Asylbewerber aufzunehmen, die von priva-

ten Schiffen gerettet wurden.

Ein Grund für dieses Politikversagen

war der italienische Innenminister Matteo

Salvini, der die Migration zur politischen

Mobilisierung nutzte. Mittels Hafenschlie-

ßungen und einer aufpeitschenden Spra-

che nährte er künstlich den Eindruck, es

herrsche eine Dauerkrise und es drohe ein

Kontrollverlust, obgleich tatsächlich nur

wenige Personen kommen. Doch auch die

deutsche Debatte blieb einseitig. Als zwi-

schenzeitlich eine deutsche Kapitänin in-

haftiert wurde, drangen plötzlich alle dar-

auf, die Häfen für private Rettungsschiffe

zu öffnen und die Asylbewerber solida-

risch in Europa zu verteilen. Das ist drin-

gend geboten, zur ehrlichen Analyse ge-

hört aber, dass ein alleiniger Fokus auf die

Seenotrettung zu kurz greift.

Während in Griechenland vor allem Sy-

rer und Afghanen ankommen, landen in

Italien und Spanien derzeit vor allem Per-

sonen ohne Schutzbedarf. Die wichtigsten

Herkunftsländer sind Tunesien, Marokko,

Mali, Guinea und die Elfenbeinküste. Die

Migrationsforschung spricht von „ge-

mischten Wanderungen“, welche die Poli-

tik vor einen Konflikt stellen. Sie will zum

einen verhindern, dass die Seenotrettung

zur faktischen Einwanderung von Men-

schen führt, deren Asylantrag abgelehnt

wird. Ausdrücklich fordern die europäi-

schen Verträge, dass die „illegale Einwan-

derung“ verhütet und „verstärkt be-

kämpft“ wird. Andererseits verlangen das

Völkerrecht und das europäische Asyl-

recht, dass Schiffbrüchige gerettet werden

und Flüchtlinge einen Asylstatus erhalten.

Matteo Salvini oder Viktor Orbán um-

gehen diesen Zielkonflikt, indem sie ein-

seitig die Häfen schließen, Grenzzäune er-

richten und die Menschenrechte nicht ein-

mal mehr pro forma hochhalten. Doch

auch Kapitänin Rackete machte es sich zu

einfach, als sie alle Schiffbrüchigen als

„Flüchtlinge“ bezeichnete, weil sie sich

vor Armut oder wegen des Klimawandels

auf den Weg nach Europa machten. Das

Recht sieht das anders. Die Anerken-

nungsquoten für die wichtigsten Her-

kunftsländer sind gering, und selbst der

UN-Migrationspakt trennt zwischen

Flüchtlingen und klimabedingter Migrati-

on, für die keine Aufnahmepflicht be-

steht. Die Politik ist daher gut beraten,

den Zielkonflikt ernst zu nehmen.

Ein Ausgleich wird nur gelingen, wenn

man weder die humanitäre Verantwor-

tung leugnet noch die Seenotrettung mora-

lisch verklärt. Ein beliebter Lösungsan-

satz besteht darin, das Problem auszula-

gern, indem man Lager in Nordafrika

baut, wo man sodann zwischen Personen

mit und ohne Schutzbedarf unterscheidet.

Rechtlich möglich wäre das durchaus, weil

ein „sicherer Ort“, an den man Schiffbrü-

chige nach dem Seevölkerrecht bringen

muss, nicht nur dort existiert, wo europäi-

sche Sozialstandards eingehalten werden.

Daher ist auch nicht abschließend geklärt,

ob die italienischen Hafenschließungen

rechtswidrig waren. Auch der Europäi-

sche Gerichtshof für Menschenrechte hat

entsprechende Eilanträge mehrfach zu-

rückgewiesen. Das Völkerrecht verpflich-

tet zur Seenotrettung, sagt aber nicht, wo-

hin die Menschen zu bringen sind.

Nun wären Asylzentren außerhalb Eu-

ropas an sich eine gute Idee, um das Pro-

blem gemischter Wanderungen zu bewäl-

tigen. Deshalb verständigten sich die

Staats- und Regierungschefs im Juni 2018

einmal darauf, südlich des Mittelmeers

„Ausschiffungsplattformen“ einzurich-

ten, um Flüchtlinge von dort mit dem

Flugzeug nach Europa zu fliegen und Per-

sonen ohne Schutzbedarf in die Heimat

zurückzuführen. Selbst das UN-Flücht-

lingshilfswerk (UNHCR) und die Interna-

tionale Organisation für Migration (IOM)

waren bereit, an der Initiative mitzuwir-

ken. Dennoch musste das Vorhaben schei-

tern, denn der Europäische Rat hatte die

Rechnung ohne den Wirt gemacht. Kein

Staat will den reichen Europäern aus der

Patsche zu helfen. In Nordafrika ist es

nicht anders als in der EU: Kein Land will

große Flüchtlingslager beherbergen. Das

Dilemma der Asylpolitik lässt sich nicht

auflösen, indem Brüssel, Berlin oder Pa-

ris den afrikanischen Ländern in neokolo-

nialer Manier vorschreiben, die Men-

schen aufzunehmen.

Eine nachhaltige Lösung muss daher

nicht nur den Zielkonflikt zwischen Kon-

trolle und Humanität auflösen, sondern

zugleich die vielfältigen Interessen der

Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten be-

rücksichtigen. Es gibt Beispiele, die zei-

gen, dass ein solcher Ausgleich gelingen

kann – und zwar ausgerechnet in Libyen,

das in Deutschland derzeit nur als Quelle

immer neuer Schreckensnachrichten

wahrgenommen wird. Diese treffen durch-

aus zu. Dennoch blenden sie aus, dass

dort seit zwei Jahren verschiedene Projek-

te realisiert werden, die für eine Lösung

der Mittelmeer-Krise ebenso wichtig sind

wie die Seenotrettung, weil sie ebenso vie-

le Personen betreffen.

I

m Grundansatz verfolgen Hilfspro-

jekte in Libyen denselben Ansatz

wie die gescheiterten außereuro-

päischen Asylzentren: Einerseits

unterstützt die IOM zahlreiche

Personen ohne Schutzbedarf dabei, in die

Heimatländer zurückzukehren. In diesem

Jahr nahmen schon über 8000 Migranten

an der „Freiwilligen Humanitären Rück-

kehr“ teil, also beinahe so viele, wie nach

Italien übersetzen. Im Jahr zuvor waren

die Zahlen sogar höher. Andererseits be-

treibt das UNHCR ein Sammlungs- und

Ausreisezentrum für schutzbedürftige Per-

sonen. Beinahe 2000 Flüchtlinge wurden

von dort seit Januar in sichere Länder aus-

geflogen. Auch die Bundesrepublik hat in

diesem und im vergangenen Jahr 10 200

schutzbedürftigen Personen aus verschie-

denen Ländern ermöglicht, im Wege des

sogenannten „Resettlements“ legal mit

dem Flugzeug einzureisen. Es gibt für

Flüchtlinge und Migranten in Libyen also

durchaus Alternativen, anstatt in die Boo-

te der Schlepper zu steigen.

Auch abgesehen von der privaten See-

notrettung gibt es also Ansätze, die funk-

tionieren und die es auszuweiten gilt.

Wenn dann noch die Außen- und Verteidi-

gungspolitik es schaffte, den libyschen

Bürgerkrieg einzuhegen und in Syrien für

Sicherheit zu sorgen, wäre viel gewonnen.

Selbst wenn Seenotrettung allein nicht

die Lösung ist, kann eine europäische „Ko-

alition der Willigen“ politisch aber wichtig

sein. Sie würde nicht nur das Trauerspiel

beenden, das bei jedem Rettungsschiff

von neuem Aufnahmeländer gesucht wer-

den. Vor allem könnte ein freiwilliger Auf-

nahmemechanismus für Personen von pri-

vaten Rettungsschiffen eine positive Dyna-

mik entfalten. An sich sind derzeit näm-

lich die Küstenstaaten dafür zuständig, die

Asylanträge geretteter Personen zu bear-

beiten. Wenn nunmehr Deutschland oder

Frankreich vorübergehend den Selbstein-

tritt erklärten, würde das das Gefühl einer

Überforderung beseitigen und langsam

wieder Vertrauen aufbauen, um endlich

das Dublin-System zu reformieren. Eben-

das dürfte Innenminister Seehofer mit sei-

nem Vorschlag bezweckt haben. Dass die-

ser bislang keinen Erfolg hatte, zeigt, wie

schwer die Aufgabe ist.

Tatsächlich agieren Emmanuel Macron

und Horst Seehofer derzeit überaus ge-

schickt. Sie loben die privaten Rettungs-

schiffe, bieten großzügige Aufnahmekon-

tingente und sprechen mit Drittstaaten.

So viel Sanftmut zeigte der deutsche In-

nenminister zuvor nicht. Inhaltlich ach-

ten sie freilich sorgsam darauf, keine un-

kontrollierte Rettungsspirale in Gang zu

setzen. Von einer staatlichen Rettungsmis-

sion ist auf europäischer Ebene weiterhin

keine Rede, obgleich Nichtregierungsor-

ganisationen eine solche vehement for-

dern, weil private Schiffe immer nur punk-

tuell helfen können. Ursula von der Ley-

en beschwor vor dem Europäischen Parla-

ment zwar den moralischen Wert der See-

notrettung, versprach aber keinen EU-

Einsatz. Von der libyschen Küste waren

die Frontex-Boote schon vor zwei Jahren

abgezogen worden, nachdem sie dort frü-

her Zehntausende aufgenommen hatten.

Eine humanitäre Behelfsbrücke wünscht

die „Koalition der Willigen“ nicht zurück.

Stattdessen vereinbarte man erst kürz-

lich, die Projekte von UNHCR und IOM

in Libyen weiterhin zu unterstützen und

die libysche Küstenwache zu ertüchtigen,

die Seenotrettung selbst vorzunehmen.

Für die europäische Asylpolitik bietet

eine solche Kombination von Humanität

und Härte einen gangbaren Mittelweg –

solange man darauf achtet, dass die huma-

nitäre Hilfe weder ein Feigenblatt für eine

Abschottung darstellt noch umgekehrt

eine unkontrollierte Zuwanderung ermög-

licht. Dass selbst Parteifreunde Horst See-

hofer vehement kritisierten, liegt letztlich

daran, dass die öffentliche Diskussion ein-

seitig auf die Seenotrettung schaut. Dabei

gehört zum Gesamtansatz, dass man die

Situation in Libyen gemeinsam mit

UNHCR und IOM schrittweise verbessert

und von dort einen zügigen Rück- bezie-

hungsweise Weitertransport organisiert.

Die Politik sollte den Mut aufbringen, das

offener zu kommunizieren und notfalls

auch das Risiko einzugehen, den Men-

schen in libyschen Haftanstalten nicht

nur helfen – was sie schon heute tut –, son-

dern die Haftanstalten zu schließen und

die ungefähr 5000 dort lebenden Perso-

nen gemeinsam mit den Vereinten Natio-

nen nach internationalen Standards zu

versorgen. West- und nordafrikanische

Länder werden eher bereit sein zu koope-

rieren, wenn sie den Eindruck gewinnen,

dass es den Europäern um mehr geht, als

sich abzuschotten und die Verantwortung

auf andere abzuwälzen.

Doch es geht nicht nur um Signale.

Eine nachhaltige Lösung verlangt, aktiv

mit anderen Ländern zusammenzuarbei-

ten. Im Fall von Libyen funktioniert die

freiwillige Rückkehr von Personen ohne

Schutzbedarf deshalb reibungslos, weil

die Herkunftsländer ihre Landsleute vor

den libyschen Sklavenmärkten schützen

möchten. Andernorts muss die EU attrak-

tive Angebote unterbreiten, welche die In-

teressen der Partnerländer berücksichti-

gen, wenn sie auf deren Kooperation an-

gewiesen ist. Hierzu gehören Resettle-

mentplätze für Flüchtlinge ebenso wie le-

gale Einreisevisa für Azubis und Arbeits-

kräfte, damit die Heimatstaaten im Ge-

genzug abgelehnte Asylbewerber zurück-

nehmen. Ohne eine solche internationale

Einbettung würden auch die jüngsten

deutschen Vorschläge zur Dublin-Reform

scheitern, wonach abgelehnte Asylbewer-

ber von der europäischen Außengrenze

aus zurückgeführt werden sollen.

Man wünschte sich, dass die deutsche

und die europäische Politik auf Gesamtpa-

kete ebenso so viel Energie verwendeten

wie zuletzt auf die Seenotrettung. Ansons-

ten beginnt die Debatte von neuem, wenn

im nächsten Sommer die Zugangszahlen

wieder einmal steigen sollten.

Professor Dr. Daniel Thym ist Direktor des

Forschungszentrums Ausländer- und Asylrecht

an der Universität Konstanz.

Seit einigen Wochen kursiert der Entwurf

eines Verbandssanktionengesetzes (Ver-

SanG). Das Gesetz hatten die Regierungs-

parteien bereits im Koalitionsvertrag ange-

kündigt und den Inhalt ausgesprochen de-

tailliert beschrieben: Durch die Abkehr

vom Opportunitätsprinzip des bislang ein-

schlägigen Ordnungswidrigkeitenrechts

solle für eine einheitliche Rechtsanwen-

dung gesorgt werden und für Unterneh-

men mit mehr als 100 Millionen Euro Um-

satz eine umsatzbezogene Geldsanktion

greifen. Zudem sollten konkrete Sankti-

onszumessungskriterien, „weitere Sankti-

onsinstrumente“ sowie Regeln für interne

Untersuchungen geschaffen werden. Das

Bundesjustizministerium hat diese Vorga-

ben umgesetzt und näher ausbuchstabiert.

Dennoch ist die Kritik heftig, mitunter

polemisch. So wird dem Bundesjustizmi-

nisterium unterstellt, lediglich die Staats-

kasse füllen zu wollen, Unternehmen un-

ter „Generalverdacht“ zu stellen oder für

„Brutstätten von Kriminalität“ zu halten.

Dabei wird die große Mehrheit von Ver-

bänden nie auch nur in den Anwendungs-

bereich des Gesetzes gelangen. Denn Mit-

arbeiter begehen in aller Regel keine unter-

nehmensbezogenen Straftaten. Geschieht

dies doch, kann die Straftat dem Unterneh-

men nicht ohne weiteres zugerechnet wer-

den, sondern nur, wenn die Tat von einer

Leitungsperson begangen oder durch das

Fehlen von „Vorkehrungen zur Vermei-

dung von Straftaten“ erleichtert wurde. In

kleineren Einheiten sind diese Vorkehrun-

gen gleichbedeutend mit dem wachsamen

Blick des „Chefs“ oder der Anleitung

durch Vorarbeiter. Unternehmen mit ei-

ner Vielzahl von Mitarbeitern und komple-

xen Prozessen haben hingegen in den letz-

ten Jahren Compliance-Strukturen ge-

schaffen. Gleichwohl kommt es vor, dass

aus einem Unternehmen heraus Strafta-

ten begangen werden, die hätten verhin-

dert werden können. Auch ein solcher Fall

muss hingegen nicht zu einem Gerichts-

verfahren gegen das Unternehmen füh-

ren: Vielmehr sieht der Entwurf eine Viel-

zahl von Alternativen zur Sanktionierung

vor, etwa die Verwarnung des Verbandes

oder die Einstellung des Verfahrens, zum

Beispiel bei Bagatelltaten oder schweren

Folgen für den Verband.

Ebenso verfehlt wie eine Sanktionie-

rungspflicht wäre es jedoch, wenn das

Recht von vornherein auf die Möglichkeit

einer effektiven Sanktionierung verzichte-

te. Man muss Verbände nicht für „Brutstät-

ten von Kriminalität“ halten, um zu erken-

nen, dass die Unternehmenskultur und

der tone from the top Straftaten begünsti-

gen oder erschweren können. Jahrelange

Auslandsbestechungen in einigen großen

deutschen Unternehmen waren eben

nicht (nur) das Werk einzelner Mitarbei-

ter. Sie waren auch die Folge einer defizitä-

ren Aufsicht oder falscher Anreize, etwa

hoher Bonuszahlungen für die Erlangung

von Aufträgen in bekanntermaßen korrup-

tionsanfälligen Ländern. Damit Verbände

ein ernsthaftes Interesse daran haben,

Straftaten ihrer Mitarbeiter zu verhin-

dern, darf sich kriminelles Handeln wirt-

schaftlich nicht lohnen. Das gelingt nur,

wenn dem Verband in letzter Konsequenz

eine spürbare Sanktion droht.

Das geltende Ordnungswidrigkeiten-

recht ist dazu nicht in der Lage, da sein

Sanktionsrahmen – anders als die Men-

schen treffende Geldstrafe – nicht an die

wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gekop-

pelt, sondern auf maximal 10 Millionen

Euro gedeckelt ist. Die hohen Zahlungen,

die etwa Siemens oder VW leisten muss-

ten, waren überwiegend keine Sanktionen,

sondern vor allem eine Rückzahlung erziel-

ter Gewinne. Zudem hängt die Frage, ob

ein Verband überhaupt sanktioniert wird,

nicht zuletzt davon ab, welche Staatsanwalt-

schaft für ihn zuständig ist. Denn nach dem

Ordnungswidrigkeitenrecht liegt es im Er-

messen der Staatsanwaltschaft, ob sie ge-

gen das Unternehmen vorgeht. Während ei-

nige Behörden (wie etwa München oder

Stuttgart) konsequent auch Verbände in

den Blick nehmen, verzichten andere auf

Verbandssanktionen. In einer von uns

durchgeführten Studie gaben 18 von 49 auf

Wirtschaftsstraftaten spezialisierte Staats-

anwaltschaften an, in den vergangenen

fünf Jahren kein einziges Ordnungswidrig-

keitsverfahren gegen Unternehmen ge-

führt zu haben. Das Ergebnis deckt sich mit

anderen Studien, die in den letzten Jahren

durchgeführt worden sind. Internationale

Institutionen wie die OECD-Arbeitsgrup-

pe für Auslandsbestechung haben Deutsch-

land denn auch wiederholt gemahnt, Ver-

bände effektiver zu sanktionieren.

Eine Neuregelung ist aber auch deshalb

überfällig, weil das geltende Recht auf eine

Vielzahl drängender Fragen keine Ant-

wort gibt. Dies betrifft nicht nur die Aus-

wirkungen von Compliance auf das Ob

und Wie der Sanktionierung. Auch den Ge-

samtkomplex „interne Untersuchungen“,

einschließlich der Frage nach der strafpro-

zessualen Verwertbarkeit der Ergebnisse,

regelt das geltende Recht nicht. Ursprüng-

lich sah dieses die Sanktionierung juristi-

scher Personen ohnehin nur als eine Ne-

benfolge der Verfolgung natürlicher Perso-

nen vor. Dementsprechend klein sind die

prozessuale Stellung und die Verteidi-

gungsrechte der juristischen Person gera-

ten. Wo das Gesetz schweigt, sucht sich die

Praxis eigene Wege, die oft individuell aus-

gehandelt werden. Häufig nützt dies je-

doch vor allem dem Beteiligten, der über

die größte Verhandlungsmacht beziehungs-

weise Durchsetzungsstärke verfügt.

Eine Neuregelung zu begrüßen heißt

nicht, sich der Kritik an einzelnen Regelun-

gen zu verschließen. Viele der in den letz-

ten Tagen in (sozialen) Medien geäußerten

Bedenken lassen sich dabei auf eine Grund-

frage zurückführen: Warum und zu wel-

chem Zweck sollen Verbände überhaupt

sanktioniert werden? Eine Antwort darauf

ist keineswegs nur von akademischem In-

teresse, sondern bestimmt die Binnenstruk-

tur des Gesetzes und die Ausgestaltung der

einzelnen Regeln. Das VerSanG äußert

sich dazu zwar nicht explizit. Jedoch fin-

den sich in der Begründung mehrere For-

mulierungen, die eine retributiv-strafrecht-

liche „Note“ aufweisen. So ist häufiger von

Ahndung und einer „angemessenen Reakti-

on auf Unternehmenskriminalität“ die

Rede, weniger von Spezialprävention und

einer nachhaltigen Änderung der Ver-

bandsstrukturen. Dementsprechend be-

greift der Entwurf interne Untersuchun-

gen in erster Linie als Mittel zur Effektivie-

rung der Strafverfolgung. Die Staatsanwalt-

schaft kann weitgehend alles beschlagnah-

men, was der Verband intern aufarbeiten

lässt – sogar dann, wenn sich die Unterla-

gen in einer Anwaltskanzlei befinden.

Alternativlos ist diese Sichtweise nicht,

haben interne Untersuchungen doch ei-

nen gesellschaftsrechtlichen Hintergrund:

Sie dienen Aufsichtsrat und Geschäftslei-

tung zur Aufklärung von (strukturellen)

Problemen und sind damit ein erstes Mit-

tel der Selbstreinigung. Ein Gesetz, das –

wie der Kölner Entwurf – auf Spezialprä-

vention, Selbstreinigung und Compliance

zielt, hätte diese Funktion berücksichti-

gen und ein weitergefasstes Beschlagnah-

me- und Verwertungsverbot für die Ergeb-

nisse interner Untersuchungen vorgese-

hen: Welches Unternehmen wird von sich

aus schonungslos nach Defiziten suchen

lassen, wenn die Ergebnisse jederzeit be-

schlagnahmt werden können?

Trotz einzelner Kritikpunkte: Die Neu-

regelung der Unternehmenssanktionie-

rung in einem eigenen Gesetz ist richtig

und letztlich alternativlos. Auch im inter-

nationalen Vergleich kann es sich Deutsch-

land nicht mehr leisten, sein überholtes

und schwaches Ordnungswidrigkeiten-

recht für Verbände beizubehalten. In der

Abstimmung zwischen den Ministerien

kann es daher nicht mehr um das „Ob“ ei-

nes Verbandssanktionengesetzes gehen,

sondern nur noch um seine Ausgestal-

tung. In den anstehenden parlamentari-

schen Diskussionen hat der Gesetzgeber

die Möglichkeit, sich noch einmal mit den

grundlegenden Zielen seines Vorhabens

auseinanderzusetzen. Soll das VerSanG

nicht nur dem Namen nach etwas anderes

sein als klassisches Strafrecht, sollte eine

spezialpräventive Besserung des Verban-

des im Vordergrund stehen. Berücksich-

tigt werden muss auch, dass die vorgesehe-

ne Pflicht zur Ermittlung gegen Verbände

für Staatsanwaltschaften und Gerichte er-

hebliche Mehrarbeit bedeutet.

Professor Dr. Elisa Hoven ist Inhaberin des Lehr-

stuhls für Strafrecht an der Universität Leipzig.

Professor Dr. Dr. h. c. Michael Kubiciel lehrt

Strafrecht und Wirtschaftsstrafrecht an

der Universität Augsburg und leitet eine dort

angesiedelte Forschungsstelle zum Unter-

nehmensstrafrecht.

Illustration Greser & Lenz

Eine kleine Revolution im Strafrecht

Die Kritik gegen das Verbandssanktionengesetz ist heftig, dabei muss Deutschland dringend strenger gegen Unternehmen vorgehen / Von Elisa Hoven und Michael Kubiciel

Rettung reicht nicht

Ohne internationale Einbettung werden auch die jüngsten deutschen

Vorschläge zur Dublin-Reform scheitern. Die Politik sollte auf

Gesamtpakete so viel Energie verwenden wie auf die Seenotrettung.

Von Daniel Thym