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15. August 2019 DIE ZEIT No 34

ausgerichtet sind, ist die Berücksichtigung sozialer

gesichtspunkte zulässig – das gilt für die allgemeine

Einkommensteuer wie auch für den solidaritäts-

zuschlag selbst. Das ist also nicht das Problem.

Meine Bedenken sind grundsätzlicher Natur: Hier

geht es ganz offensichtlich nicht darum, eine vorü-

bergehende sonderbelastung für den Bundeshaus-

halt abzufedern. Vielmehr soll eine als sozial un-

gerecht empfundene Einkommensteuerbelastung

korrigiert werden. Das kann man wollen, aber

dann muss man das Einkommensteuerrecht for-

mal ändern. Man kann nicht einfach eine Ergän-

zungsabgabe zweckentfremden. Das wäre ein

Rechtsmissbrauch des gesetzgebers. Wer höhere

steuern will, der soll das sagen und dafür Mehr-

heiten organisieren.

ZEIT: Die soli-Anhänger sagen: Es gibt neue He-

rausforderungen, zum Beispiel die Erderwärmung.

Was spricht dagegen, den Einheitssoli in einen

Klimasoli umzuwidmen?

Papier: Ich halte nichts von dieser Argumentation.

Wenn man das akzeptiert, dann werden immer

neue gründe für die Fortführung des solidaritäts-

zuschlags angeführt werden. Das wäre ein Freibrief

für den Bund, dauerhaft eine eigene steuer parallel

zur allgemeinen Einkommensteuer zu erheben.

ZEIT: Warum wäre das so schlimm?

Papier: Weil die Verfassung vorsieht, dass sich der

Bund und die Länder die Einnahmen aus der Ein-

kommensteuer und der Körperschaftsteuer teilen.

Das Aufkommen der Ergänzungsabgabe steht hin-

gegen allein dem Bund zu. Außerdem muss allen

Änderungen des Einkommensteuerrechts der

Bundesrat zustimmen, nicht aber bei der Einfüh-

rung einer Ergänzungsabgabe. Wenn man diese

grenzen verwischte, dann würden diese Regelun-

gen der Finanzverfassung umgangen werden.

ZEIT: Vielleicht ist die Verfassung an dieser stelle

einfach übertrieben streng?

Papier: Das sehe ich nicht so. Das grundgesetz

schützt die föderale Ordnung unseres staates. Die

Länder sollen nicht Kostgänger des Bundes wer-

den, deshalb haben sie Anspruch auf eine abge-

sicherte Finanzausstattung. und es schützt die

Bürger. sie sollen vor Akten steuerpolitischer

Willkür bewahrt werden.

ZEIT: Wie würde dieser schutz denn in der Praxis

aussehen? Müsste ich die Regierung verklagen?

Papier: Da gibt es verschiedene Möglichkeiten.

Eine besteht darin, dass einzelne Bürger, die den

solidaritätszuschlag noch zahlen müssen, ihren

steuerbescheid angreifen. Wenn das zuständige

Finanzgericht die Bedenken teilt, wird es die Frage

der Verfassungsmäßigkeit dem Bundesverfassungs-

gericht zur Entscheidung vorlegen.

ZEIT: und die Richter würden den Restsoli dann

für verfassungswidrig erklären?

Papier: Ich bin kein Hellseher, aber mein Eindruck

ist, dass meine Rechtsauffassung von vielen Ver-

fassungsrechtlern geteilt wird.

ZEIT: Kritiker würden jetzt einwenden: Dem Kli-

ma ist die Verfassung egal.

Papier: Die Verfassung steht dem Klimaschutz

nicht im Weg. sie sorgt nur dafür, dass Regeln ein-

gehalten werden. sie zwingt zu Offenheit und

transparenz in der gesetzgebung. theoretisch

könnte der Bund in einem ordnungsgemäßen ge-

setzgebungsverfahren eine neue Ergänzungsabgabe

beschließen – diesmal für das Klima. Das ist mög-

licherweise politisch schwierig und nicht populär,

deshalb geht man den bequemeren Weg und ver-

längert bestehende Abgaben.

ZEIT: Wäre ein Klimasoli rechtlich zulässig?

Papier: Das müsste man sich im Detail ansehen.

Die Erhebung einer Ergänzungsabgabe ist nicht an

die Wiedervereinigung gekoppelt. 1991 wurde

eine solche Abgabe auch zur Finanzierung des

golfkrieges erhoben. sie lief dann 1992 wieder

aus. Ein Kernproblem ist: Eine Ergänzungsabgabe

soll Belastungsspitzen des Bundeshaushalts aus-

gleichen, der Klimawandel trifft finanziell aber

auch Länder und Kommunen. Deshalb müsste

man wohl den Weg über eine Erhöhung mit den

Mitteln des allgemeinen steuerrechts gehen. Das

wäre verfassungsrechtlich möglich.

ZEIT: Die sPD argumentiert: Wenn der soli auch

für die Reichen gekippt wird, dann sollte als Aus-

gleich der spitzensteuersatz angehoben werden,

damit sich am steueraufkommen unter dem strich

nichts ändert. Das würde gehen?

Papier: Im grundsatz ja. Man müsste sich natür-

lich genau anschauen, ob bei einem solchen Vor-

gehen andere Verfassungsgrundsätze wie etwa der

grundsatz der gerechten Lastenverteilung einge-

halten würden. Die Mehreinnahmen müssten al-

lerdings mit den Ländern geteilt werden, und der

Bundesrat müsste zustimmen.

ZEIT: Wie sehen sie das als staatsbürger? Brau-

chen wir in Deutschland höhere steuern?

Papier: Wenn sie sich anschauen, wie stark die

steuereinnahmen in den vergangenen Jahren ge-

wachsen sind, dann haben wir bei den öffentlichen

Haushalten des Bundes kein Einnahmeproblem,

sondern ein Ausgabeproblem. Es müssten Prioritä-

ten gesetzt werden, statt einfach nur neue steuer-

quellen zu erschließen.

Das gespräch führte Mark Schieritz

22 WIRTSCHAFT

DIE ZEIT: Herr Papier, Olaf scholz will den soli-
daritätszuschlag für 96,5 Prozent der steuerzahler
ganz oder teilweise streichen. Die topverdiener
sollen ihn allerdings nach seinen Vorstellungen zu-
nächst weiterzahlen. Was halten sie davon?
Hans-Jürgen Papier: Ich halte das für sehr proble-
matisch.
ZEIT: Warum?
Papier: Das grundgesetz sagt: Der gesetzgeber
darf nicht beliebig neue steuern erfinden. Er muss
sich an dem Katalog der steuerarten orientieren,
der in Artikel 106 festgelegt ist.
ZEIT: Was steht in diesem Artikel?
Papier: Da werden zum Beispiel die Einkommen-
steuer und die umsatzsteuer erwähnt, ferner die
Erbschaftsteuer und andere steuertypen – aber
auch eine sogenannte Ergänzungsabgabe zur Ein-
kommensteuer und zur Körperschaftsteuer. Das ist
die rechtliche Basis des solidaritätszuschlags.
ZEIT: und wo liegt das Problem?
Papier: Eine Ergänzungsabgabe soll Bedarfsspitzen
im Bundeshaushalt abdecken. Das bedeutet: sie
kann eingeführt werden, wenn der Bund für einen
vorübergehenden Zeitraum, also keinesfalls auf
Dauer, sondern lediglich für Ausnahmelagen, zu-
sätzliches geld benötigt.
ZEIT: War die Wiedervereinigung eine solche Aus-
nahmesituation?
Papier: Aus meiner sicht war sie das. sie ging mit
einem zusätzlichen Finanzbedarf des Bundes ein-
her, der gedeckt werden musste. Deshalb war die
Einführung des solidaritätszuschlags im Jahr 1995
auch gerechtfertigt. Inzwischen ist die grundlage
für seine Erhebung aber entfallen.
ZEIT: Was macht sie da so sicher? Ökonomen
sind uneins, ob die Einheit wirklich vollendet ist.
Papier: Aus einer ökonomischen Perspektive kann
man darüber lange diskutieren. Rechtlich ist aber
etwas anderes entscheidend: Am 1. Januar 2020
läuft der solidarpakt II aus, der bislang finanzielle
Zuwendungen an die neuen Bundesländer regelt.
Der Bund geht also selbst davon aus, dass die son-
dersituation dann nicht mehr fortbestehen wird.
Damit kehrt sozusagen wieder ein finanzverfas-
sungsrechtlicher Normalzustand ein.
ZEIT: Das bedeutet?
Papier: Ich halte es für verfassungsrechtlich unzu-
lässig, den solidaritätszuschlag über dieses Datum
hinaus zu erheben. Diese Einwände gelten auch
dann, wenn er wie jetzt vom Bundesfinanzminis-
ter geplant abgeschmolzen wird.
ZEIT: scholz argumentiert, dass sein gesetzent-
wurf die große Mehrheit der steuerzahler entlaste.
Es sei gerecht, wenn der staat bei spitzenverdie-
nern stärker zulange.
Papier: Bei steuern, die wie die Einkommensteuer
an der Leistungsfähigkeit des steuerpflichtigen

Hans-Jürgen Papier war von 2002

bis 2010 Präsident des Bundes-

verfassungsgerichts. Er ist

Mitglied der Csu und lehrt an der

universität München

»Die Grundlage

ist entfallen«

Der Verfassungsrechtler Hans-Jürgen Papier

über die Frage, ob man den solidaritätszuschlag nur

für topverdiener beibehalten darf

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Foto: Metodi Popow/360-Berlin/Fotofinder

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